_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

financeiro externo da Administração Pública, como emana do art. 71 da atual Constituição. Cuida-se de órgão de inegável
relevância no regime republicano e, sem embargo de críticas que tem sofrido (algumas delas merecidas), tem uma relativa
autonomia no sistema, desfrutando, inclusive, de quadro próprio (art. 73, CF), Ministros (e Conselheiros) com as prerrogativas da
Magistratura (art. 73, § 3 o ) e lei própria de auto-organização. 211
Várias são as atribuições do Tribunal de Contas no que toca ao controle financeiro da Administração.
De início, é o órgão que aprecia as contas do Presidente da República e elabora parecer prévio a ser analisado pelo
Congresso (art. 71, I, CF). Nesse caso, a competência é tão somente para apreciar as contas, ou seja, opinar, e não para julgá-las.
Idêntico critério é aplicável a prefeitos, em que o Tribunal de Contas aprecia as contas, mas a Câmara Municipal é que as
julga. 212 A competência para julgar cinge-se às contas dos demais administradores. 213 Cabe-lhe também proceder a auditorias em
todas as unidades administrativas dos Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo, bem como nas pessoas da Administração
Indireta do Estado (art. 71, IV). Veda-se-lhe, contudo, exercer controle sobre entidades administrativas vinculadas a ente
federativo diverso: tal atuação refoge à competência constitucional. 214
Por outro lado, fiscaliza as contas nacionais das empresas supranacionais de que participe a União (art. 71, V); fiscaliza a
aplicação de recursos repassados pela União, concluindo sobre aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade da
aplicação (art. 71, VI), atribuição que, segundo alguns estudiosos, permite, em certas situações, o controle de políticas públicas –
conclusão que, em nosso entender, deve ser aferida com extrema cautela, para evitar excesso de competência; 215 aprecia; aprecia,
para fins de registro, a legalidade de atos de admissão de pessoal e as concessões de aposentadoria (art. 71, III); aplica sanções
aos responsáveis por conduta ilícita no processo de despesas públicas e fixa prazo para que órgãos e entidades adotem as
providências exigidas para o cumprimento da lei (art. 71, VIII e IX); e susta, no caso de não atendimento, a execução de ato
impugnado, comunicando o fato à Câmara e ao Senado (art. 71, X).
O inciso II do art. 71 atribui ao Tribunal de Contas competência para julgar as contas dos administradores e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração Direta ou Indireta, bem como as contas daqueles que
provocarem a perda, o extravio ou outra irregularidade, causando prejuízo ao erário. O termo julgar no texto constitucional não
tem o sentido normalmente atribuído aos juízes no exercício de sua função jurisdicional. O sentido do termo é o de apreciar,
examinar, analisar as contas, porque a função exercida pelo Tribunal de Contas na hipótese é de caráter eminentemente
administrativo. 216 Por isso, esse exame se sujeita, como qualquer ato administrativo, a controle do Poder Judiciário no caso de
contaminado de vício de legalidade, e não tem a definitividade que qualifica os atos jurisdicionais. Autorizada doutrina, aliás, já
anotava: “As decisões do Tribunal de Contas não são decisões judiciárias, porque ele não julga. Não profere julgamento nem de
natureza cível, nem de natureza penal. As decisões proferidas dizem respeito à regularidade intrínseca da conta, e não sobre a
responsabilidade do exator ou pagador ou sobre a imputação dessa responsabilidade. 217
Por outro lado, reina certa dúvida a respeito do sentido da expressão dinheiros públicos contida no mesmo art. 71, II,
havendo mesmo decisões contraditórias no próprio STF. 218 É de considerar-se, porém, como dinheiros públicos aqueles que
integram o acervo das pessoas de direito público (entes federativos, autarquias e fundações de direito público). Da mesma
natureza deve ser considerado o montante derivado do pagamento de contribuições ou pagamentos compulsórios efetuados por
administrados, ainda que os destinatários sejam pessoas de direito privado, integrantes da Administração ou não. É o caso, para
exemplificar, dos recursos oriundos de contribuições parafiscais. Da mesma forma, as contribuições sindicais compulsórias, que
têm natureza tributária. 219 Por fim, é dinheiro público aquele transferido por ente público a qualquer outra pessoa, de direito
público ou privado, para emprego em finalidades específicas. 220 Como exemplo, a alocação de recursos a ente privado para
utilização em seus fins institucionais. Todos esses valores sujeitam-se à prestação de contas e à apreciação pelo Tribunal de
Contas. São, todavia, recursos privados aqueles decorrentes de exploração de atividade econômica (v. g., os lucros obtidos por
bancos governamentais) ou da própria gestão de entidades privadas (v. g., valores cobrados pela prestação de serviços ligados a
seus fins institucionais). Tais valores integram o patrimônio privado da pessoa e são insuscetíveis de controle pelas Cortes de
Contas; a não ser assim, não teria o Constituinte aludido a dinheiros públicos.
É mister acentuar, neste ponto, que as funções básicas dos Tribunais de Contas em geral são exatamente as que constam do
art. 71 da CF, muito embora as normas sejam aplicáveis diretamente à Corte de Contas federal. Significa dizer que, pelo
princípio da simetria constitucional, os demais Tribunais de Contas não podem inserir, em sua competência, funções não
mencionadas na Constituição Federal. Referidos Tribunais devem adotar, como modelo de competência, as funções constantes
do art. 71 da CF. Esse entendimento, aliás, já foi expressamente abraçado pelo Supremo Tribunal Federal, de forma irreparável, a
nosso ver. 221
Não obstante, a despeito de serem administrativos os seus atos, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu que o Tribunal
de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público. 222 Não há
novidade na afirmação, eis que a doutrina constitucionalista dominante já admite que os órgãos fundamentais da República