_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

A permissão de serviços públicos, hoje também disciplinada pela Lei n 8.987/1995, tem por objeto, da mesma forma que
as concessões de serviços públicos, a execução de certo serviço público delegado resultante de descentralização administrativa.
Já foi visto que anteriormente sua natureza jurídica era de ato administrativo, mas, com o advento daquele diploma legal, passou
a ter a natureza de contrato administrativo, com o que passou a não haver praticamente qualquer diferença entre os institutos.
Os contratos de concessão e de permissão de serviços públicos e os contratos de concessão de uso de bem público, por sua
especificidade, serão estudados mais minuciosamente nos capítulos destinados às concessões e permissões (os primeiros) e aos
bens públicos (os últimos). 53
5.
ALIENAÇÕES E LOCAÇÕES
O Estatuto, ao estabelecer seu círculo de incidência, dispôs logo no art. 1 o :
“Esta lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive
de publicidade, compras, alienações, e locações, no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios.”
Numa ótica meramente literal, não se pode deixar de reconhecer que o dispositivo, depois de aludir à categoria dos contratos
administrativos, parece ter desejado relacionar as atividades que poderiam constituir seu objeto. E realmente tal ocorreu, sem
dúvida, no que diz respeito a obras, serviços e compras, como já visto. Mas causa perplexidade a menção a alienações e
locações.
Na verdade, a doutrina sempre considerou que as diversas modalidades de alienação de bens públicos estariam a ensejar
contratos de direito privado, por este regulados. Referentemente à locação, chegam alguns pensadores a considerá-la indevida
quando fosse locadora a Administração, asseverando que o contrato seria de concessão remunerada de uso de bem público,
notoriamente assemelhado àquela, mas com ela inconfundível pelo fato de ser contrato administrativo e sofrer a incidência de
normas de direito público. 54
Em nosso entender, as alienações da Administração são perpetradas por contratos privados (compra e venda, doação,
permuta, dação em pagamento), exigindo-se apenas a observância de alguns requisitos especiais a serem cumpridos pela
Administração, sem, no entanto, desfigurar a natureza privada do ajuste.
As locações também são contratos de direito privado, figure a Administração como locadora ou como locatária. Neste
último caso, não há norma na disciplina locatícia que retire ao locador seus poderes legais. Naquele outro também não se pode
descaracterizar o contrato de natureza privada, se foi este o tipo de pacto eleito pela Administração, até porque, se ela o
desejasse, firmaria contrato administrativo de concessão de uso. Trata-se, pois, de opção administrativa.
Queremos deixar o registro de que, sem embargo de respeitáveis opiniões em contrário, entendemos que coexistem os
contratos de locação e de concessão remunerada de uso, cada qual regido pelo sistema próprio, aquele pelo direito privado e este
pelo direito público. A Lei nº 8.245/1991, que regula as locações, admite expressamente locações em imóveis de propriedade da
União, dos Estados e dos Municípios, bem como de suas autarquias e fundações públicas (art. 1º, parágrafo único, “a”, nº 1).
Assim, a despeito de estarem mencionadas no Estatuto, as alienações e locações consubstanciam contratos de direito
privado, em que as partes estão no mesmo nível jurídico, sem qualquer preponderância da Administração sobre o particular. Do
elenco traçado pelo art. 1 o do Estatuto, são realmente contratos administrativos os de obras, serviços e fornecimento, tal como
arrolados acima. Nesse sentido a doutrina dominante. 55
Sucede que o art. 62, § 3 o , do Estatuto, fixou:
“Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta lei e demais normas gerais, no que couber:
a) aos contratos de seguro, de financiamento, de locação, em que o Poder Público seja locatário, e aos demais cujo
conteúdo seja regido, predominantemente, por normas de direito privado;
b) aos contratos em que a Administração for parte, como usuária de serviço público.”
Sem considerar os demais artigos aí mencionados, merece destaque o art. 58, que é exatamente o dispositivo que assevera o
regime jurídico dos contratos administrativos e enumera os privilégios conferidos à Administração em face do contratado. Pelo
menos no que toca às locações, parece que o legislador as considerou como contratos administrativos, quando o locatário é o
Estado. Isso sem contar, é claro, com os outros contratos ali mencionados (seguro, financiamento etc.), também típicos do direito
privado.
Esses elementos da lei levaram autores a relacionar entre os contratos administrativos a alienação de bens públicos e as
locações quando o Estado figura como locador. 56 Com a devida vênia, não comungamos de tal entendimento e creditamos toda a