_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

determinados pressupostos, e nesse caso o administrador atuará vinculadamente. Quando o vínculo é de natureza precária, a
Administração pode atuar em conformidade com seu poder discricionário e promover a exoneração, mas nessa hipótese deverá
informar a motivação do ato, sem exigir-se, contudo, o contraditório e a ampla defesa. 7
2.3. Servidores Públicos
A categoria dentre os agentes públicos que contém a maior quantidade de integrantes é, sem a menor dúvida, a dos
servidores públicos. Formam a grande massa dos agentes do Estado, desenvolvendo, em consequência, as mais variadas
funções.
São denominados por uns de agentes administrativos, mas a expressão não é adequada, porque diz menos do que o sentido
que se deve emprestar à expressão servidores públicos. Na realidade, existem muitos servidores públicos que desempenham
funções diversas da função administrativa do Estado. Por outros, são denominados de funcionários públicos, expressão também
inadequada, já que, além de banida da Constituição, tem sentido mais restrito do que a de servidores públicos, e isso porque, na
verdade, eram assim considerados apenas os servidores estatutários que integravam a estrutura dos entes federativos
(Administração Direta), o que indica que se tratava de uma categoria dos servidores públicos. Estes, por sua vez, integram a
Administração Direta, as autarquias e as fundações públicas autárquicas, sob qualquer regime funcional. 8
O certo é que tais agentes se vinculam ao Estado por uma relação permanente de trabalho e recebem, a cada período de
trabalho, a sua correspondente remuneração. São, na verdade, profissionais da função pública. Como a relação jurídica que os
vincula ao Estado apresenta certas peculiaridades e ainda porque é o estudo de seu regime jurídico o objeto deste capítulo,
vamos deter-nos sobre essa análise em tópico específico mais adiante.
3.
AGENTES DE FATO
A doutrina refere-se a um grupo de agentes que, mesmo sem ter uma investidura normal e regular, executam uma função
pública em nome do Estado. São os denominados agentes de fato, nomenclatura empregada para distingui-los dos agentes de
direito. O ponto marcante dos agentes de fato é que o desempenho da função pública deriva de situação excepcional, sem prévio
enquadramento legal, mas suscetível de ocorrência no âmbito da Administração, dada a grande variedade de casos que se
originam da dinâmica social.
Podem ser agrupados em duas categorias:
1.
2.
os agentes necessários; e
os agentes putativos.
Agentes necessários são aqueles que praticam atos e executam atividades em situações excepcionais, como, por exemplo,
as de emergência, em colaboração com o Poder Público e como se fossem agentes de direito. Agentes putativos são os que
desempenham uma atividade pública na presunção de que há legitimidade, embora não tenha havido investidura dentro do
procedimento legalmente exigido. É o caso, por exemplo, do servidor que pratica inúmeros atos de administração, tendo sido
investido sem aprovação em concurso público. 9
Não é fácil, logicamente, identificar os efeitos produzidos por atos de agentes de fato. Antes de mais nada, é preciso
examinar caso a caso as situações que se apresentem. Como regra, pode dizer-se que os atos de agentes necessários são
confirmados pelo Poder Público, entendendo-se que a excepcionalidade da situação e o interesse público a que se dirigiu o
agente têm idoneidade para suprir os requisitos de direito. Em relação aos agentes putativos, podem ser questionados alguns
atos praticados internamente na Administração, mas externamente devem ser convalidados, para evitar que terceiros de boa-fé
sejam prejudicados pela falta de investidura legítima. Fala-se aqui na aplicação da teoria da aparência, significando que para o
terceiro há uma fundada suposição de que o agente é de direito. 10 Acresce, ainda, que, se o agente exerceu as funções dentro da
Administração, tem ele direito à percepção da remuneração, mesmo se ilegítima a investidura, não estando obrigado a devolver
os respectivos valores; a não ser assim, a Administração se beneficiaria de enriquecimento sem causa. 11
Note-se, porém, que o agente de fato jamais poderá usurpar a competência funcional dos agentes públicos em geral, já que
este tipo de usurpação da função pública constitui crime previsto no art. 328 do Código Penal.
II.
Servidores Públicos