_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

normalmente a prática de vários atos e atividades alvejando determinada meta, a Administração socorre-se, com frequência, de
processos administrativos como instrumento para concretizar a função administrativa. 12
Exatamente pela ilimitada projeção de seus misteres é que alguns autores têm distinguido governo e administração, 13 e
função administrativa e função política, caracterizando-se esta por não ter subordinação jurídica direta, ao contrário daquela,
sempre sujeita a regras jurídicas superiores. 14
Não custa, por fim, relembrar que, a despeito da reconhecida diversidade dos critérios identificadores da função
administrativa, como mencionamos acima, é o critério material que tem merecido justo realce entre os estudiosos; cuida-se de
examinar o conteúdo em si da atividade, independentemente do Poder de onde provenha. Em virtude dessa consideração é que
constituem função materialmente administrativa atividades desenvolvidas no Poder Judiciário, de que são exemplos decisões em
processos de jurisdição voluntária e o poder de polícia do juiz nas audiências, ou no Poder Legislativo, como as denominadas
“leis de efeitos concretos”, atos legislativos que, ao invés de traçarem normas gerais e abstratas, interferem na órbita jurídica de
pessoas determinadas, como, por exemplo, a lei que concede pensão vitalícia à viúva de ex-presidente. 15 Em relação a elas a ideia
é sempre residual: onde não há criação de direito novo ou solução de conflitos de interesses na via própria (judicial), a função
exercida, sob o aspecto material, é a administrativa.
Convém realçar, aliás, que, por sua amplitude, a função administrativa abrange atribuições relevantes de instituições estatais.
É o caso, por exemplo, dos membros do Ministério Público e da Defensoria Pública. Conquanto tenham sede constitucional e
desempenhem papel estratégico no sistema das garantias coletivas, nem por isso sua ação deixa de enquadrar-se como função
administrativa, já que seus agentes não legislam nem prestam jurisdição.
4.
FEDERAÇÃO
Desde a Constituição de 1891, quando passou a ser república, o Brasil tem adotado o regime da federação como forma de
Estado. Hoje tal forma tem previsão expressa na Constituição Federal (arts. 1º e 18).
A federação, como forma de Estado, foi instituída pela primeira vez nos Estados Unidos, após a luta empreendida para a
libertação das colônias inglesas do jugo britânico (século XVIII). O federalismo americano decorreu de processo de agregação,
tornando-se unidos, num só Estado, os estados soberanos, que antes se uniam através de confederação (federalismo centrípeto).
No Brasil, porém, resultou de processo de segregação, uma vez que durante o Império era adotado o regime unitário, com apenas
um único poder político (federalismo centrífugo).
Como bem observa CELSO RIBEIRO BASTOS, a federação, como forma de Estado, “foi a forma mais imaginosa já
inventada pelo homem para permitir a conjugação das vantagens da autonomia política com aquelas outras defluentes da
existência de um poder central”. 16 De fato, se de um lado não se rechaça o poder central e soberano, de outro recebem as partes
componentes capacidade política derivada do processo de descentralização.
4.1. Características
A descentralização política é a característica fundamental do regime federativo. Significa que, além do poder central, outros
círculos de poder são conferidos a suas repartições. No Brasil, há três círculos de poder, todos dotados de autonomia, o que
permite às entidades componentes a escolha de seus próprios dirigentes. Compõem a federação brasileira a União Federal, os
Estados, os Municípios e o Distrito Federal (art. 18, CF).
Afigura-se fundamental o sistema de repartição de competências, porquanto é com base nele que se dimensiona o poder
político dos entes do Estado Federal. Assim, pertencem à União as matérias de predominante interesse nacional; ao Estado, as de
interesse regional; e ao Município, as de interesse local. Na verdade, o critério ontológico do sistema funda-se na prevalência do
interesse da entidade federativa. 17
Outras características são a participação da vontade dos Estados na vontade nacional, representados no Senado Federal (art.
46, CF), e o poder de autoconstituição, conferido de forma expressa aos Estados de modo a permitir sejam regidos também por
suas próprias Constituições (art. 25, CF). Os Municípios, por sua vez, saíram bastante fortalecidos na Carta vigente. Embora não
se lhes tivesse permitido ter uma Constituição sob o aspecto formal, admitiu-se fossem regidos por lei orgânica, de efeitos
assemelhados aos que decorrem das Constituições (art. 29, CF). 18
4.2. Autonomia: Capacidade de Autoadministração
A Constituição Federal deixou registrado expressamente que os entes que compõem a federação brasileira são dotados de
autonomia.
Autonomia, no seu sentido técnico-político, significa ter a entidade integrante da federação capacidade de auto-organização,