_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória. A menção apenas a tais penalidades, contudo, tem
que ser interpretada em consonância com o parágrafo único do mesmo dispositivo: como este admite o afastamento cautelar do
servidor, quando necessário à instrução processual, quis a lei realçar que a perda definitiva da função pública só poderia ocorrer
com o trânsito em julgado da decisão condenatória. Entretanto, todas as sanções só podem ser realmente aplicadas quando a
decisão transitar em julgado, pois que antes disso a Constituição assegura ao acusado a presunção de inocência (art. 5 o , LVII). 529
O art. 12, parágrafo único, da Lei n o 8.429/1992, pretende indicar os elementos valorativos para a imposição da penalidade:
deve o juiz considerar a extensão do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente. A lei aqui disse menos do que
queria, porque, a ser assim, não se poderiam aplicar sanções nas hipóteses do art. 11, que pune apenas a violação de princípios.
Se é certo que tais elementos devem ser valorados, sempre existirão outros que poderão servir como parâmetros para a
dosimetria da sanção, como a intensidade do dolo, a reincidência, a natureza da participação dos agentes, as circunstâncias do
fato etc. É lícito, pois, ao juiz socorrer-se dos elementos de valoração previstos no art. 59, do Código Penal, inteiramente
adequados à fixação das sanções de improbidade. 530
É de considerar-se, ainda, o princípio da adequação punitiva. Segundo este, a sanção só comporta aplicabilidade se houver
adequação com a natureza do autor do fato. Assim, a sanção de perda de função pública só incide sobre agentes públicos, mas
nunca sobre terceiros. O ressarcimento do dano e a perda de bens só comportam aplicação se tiver ocorrido dano ou incorporação
de bens públicos ao patrimônio privado. A sanção de multa civil de até 100 vezes o valor da remuneração percebida pelo agente
só pode ser aplicada se o agente tiver remuneração; como se sabe, alguns agentes colaboradores honoríficos não percebem
remuneração, sendo, pois, insuscetíveis de receber tal penalidade. 531 Noutro ângulo, já se decidiu que as sanções de suspensão de
direitos políticos e de proibição de contratar com o Estado ou receber benefícios fiscais ou creditícios não podem ser fixadas
aquém do mínimo estabelecido no art. 12.
Havia funda controvérsia quanto à limitação sancionatória: esta consistia em saber se a punição deveria abranger todas as
sanções 532 ou se, ao contrário, poderia o juiz aplicar algumas e excluir outras, dependendo da natureza da conduta. 533 Sempre
abonamos este último pensamento, fundando-nos na certeza de que a obrigação de aplicar todo o elenco de sanções ofenderia
frequentemente o princípio da proporcionalidade punitiva, isso porque é variadíssima a relação de ilícitos de improbidade, tanto
quanto são os elementos de maior ou menor gravidade de que se reveste a conduta. Aliás, a jurisprudência já vinha adotando esse
entendimento. 534 O legislador, em bom momento e com absoluto acerto, pôs uma pá de cal na controvérsia, admitindo que as
sanções do art. 12 sejam “aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato”. 535
Ainda outra discussão sobre a aplicabilidade das sanções, que concerne à extensão punitiva do julgado: deve o juiz ater-se
às sanções postuladas pelo autor em seu pedido inicial, ou poderia aplicar alguma outra não mencionada no pedido? Segundo
alguns, o juiz deve restringir-se à pretensão do autor, pena de julgar extra ou ultra petita. 536 Dissentimos de semelhante posição.
A pretensão do autor é a de que o juiz, julgando procedente o pedido, reconheça a prática do ato de improbidade e a consequente
submissão à Lei n o 8.429/1992. As sanções são mero corolário da procedência do pedido e, por esse motivo, sua dosimetria
compete ao julgador, considerando os elementos que cercam cada caso. 537
A indicação errônea ou inadequada do dispositivo concernente à conduta do réu não impede que o juiz profira sentença
fundada em dispositivo diverso. O réu defende-se dos fatos que lhe são imputados, independentemente da norma em que se
fundou o autor da ação. Não haverá, pois, na espécie, qualquer violação ao princípio da congruência entre pedido e decisão. 538
Pode ocorrer que uma só conduta ofenda simultaneamente os arts. 9 o , 10 e 11 da Lei de Improbidade: é a hipótese das
ofensas simultâneas a tais mandamentos. Se uma só for a conduta que ofenda ao mesmo tempo mais de um dispositivo, o
aplicador deverá valer-se do princípio da subsunção, em que a conduta e a sanção mais graves absorvem as de menor
gravidade. 539 Se forem várias as condutas, cada uma delas, por exemplo, violando um daqueles preceitos, as sanções poderão
cumular-se desde que haja compatibilidade para tanto. É o caso do ressarcimento do dano e da multa civil. Em certos casos,
porém, inviável será a cumulação: ninguém poderá ser condenado a várias sanções de suspensão de direitos políticos, mediante a
soma dos diversos períodos desse tipo de sanção; aqui deve o julgador valer-se do método de absorção das menores pela sanção
mais grave, visto que, a não ser assim, se estaria praticamente cassando, e não simplesmente suspendendo, o exercício daquele
direito, o que não teria suporte constitucional. Idêntica hipótese sucede com a perda de função pública, que só pode ser aplicada
uma vez.
Por fim, vale a pena tecer breve comentário sobre a independência de instâncias. Não se desconhece que as instâncias civil,
penal e administrativa são independentes, porquanto o ato pode violar preceito de apenas uma natureza (por exemplo: a
desobediência do servidor vulnera somente preceito administrativo, mas não transgride preceitos penal e civil). Nesse caso, só
será aplicada a respectiva sanção. Se houver ofensas concomitantes a normas de diversa natureza, sofrerá o autor tantas sanções
quantas forem as transgressões. A Lei n o 8.429/1992 deixa claro esse postulado, ao dispor, no art. 12, caput, que as cominações
de improbidade independem das sanções penais, civis e administrativas. Resulta daí, primeiramente, que a ação de improbidade