_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

visão, entende-se que a personalidade tem início mediante a vigência de parcela das leis de ratificação, desde que haja número
suficiente para a caracterização de um consórcio. 161
Consideramos, todavia, que a primeira solução não se compatibiliza com o sistema da unidade da personalização jurídica,
ao passo que pela segunda teria que admitir-se a formação do consórcio sem a presença de todos os que firmaram o protocolo de
intenções, o que, em nosso entender, contraria a ideia de associação de todos os entes interessados. O ideal seria que as leis de
todos os consorciados tivessem sua vigência iniciada na mesma data, bastando que os interessados se organizassem para tanto.
No caso de terem datas diversas, no entanto, a personalidade do consórcio só será adquirida com a vigência da última lei de
ratificação do protocolo de intenções, visto que o suporte fático-jurídico da criação do consórcio é a vigência das leis de
ratificação. Antes, somente teria existência e eficácia o protocolo de intenções.
O efeito jurídico natural decorrente da constituição de pessoa jurídica reside na possibilidade de consórcios públicos
celebrarem qualquer tipo de acordo com terceiros, como contratos e convênios. São também suscetíveis da destinação de
auxílios, subvenções e contribuições sociais e econômicas por parte de entidades dos setores público e privado. Havendo
previsão no ajuste, podem promover desapropriações e instituir servidões administrativas, depois da declaração de utilidade
pública ou interesse social firmada pela pessoa competente. 162 Podem ainda os consórcios ser contratados sem licitação pela
própria pessoa da administração direta ou indireta, desde que seja esta participante do ajuste. 163 Apesar dessa limitação, parecenos
que nada impede que, em certas circunstâncias, possa o consórcio ser contratado por pessoa estatal ou paraestatal não
integrante do ajuste, ou com esta firmar convênio, e isso porque: (1 o ) configura-se como pessoa jurídica; e (2 o ) não tem lógica
nem é razoável a limitação, eis que desnecessária e desproporcional aos fins colimados pelo instituto. 164
A lei admite, ainda, que consórcios públicos arrecadem tarifas e outros preços públicos no caso de ser prestado algum
serviço ou quando administrarem bens públicos cujo uso seja remunerado (art. 2 o , § 2 o ). Se o bem público for administrado pelo
próprio ente titular do domínio, a arrecadação da tarifa dependerá de autorização a ser conferida ao consórcio pela referida
pessoa titular.
Outro poder jurídico conferido pela lei aos consórcios é o de poderem celebrar contratos de concessão ou permissão de
obras e serviços públicos, desde que haja autorização em tal sentido no instrumento negocial e que esteja bem definido o objeto
da delegação. 165 A norma autorizadora, portanto, propicia que os consórcios públicos figurem como concedentes ou permitentes
de obras ou serviços públicos, substituindo os entes estatais – estes, logicamente, os normais titulares da atividade delegada e,
portanto, caracterizados como delegantes. A lei refere-se à outorga de concessão, permissão ou autorização de obras e serviços
públicos. Em nosso entender, houve evidente impropriedade técnica: serviços públicos, tecnicamente, podem ser objeto de
concessão ou permissão, únicas referidas no art. 175, da CF, mas não de autorização. Desse modo, é de entender-se que os
consórcios podem outorgar autorizações, mas seu instrumento será o ato administrativo, e não um contrato. Por outro lado, o
objeto da autorização não se configura como serviço público, e sim como atividade de interesse eminentemente privado, como já
examinamos ao estudar os atos administrativos de consentimento estatal.
Na disciplina dos consórcios se encontra, ainda, a previsão do que a lei denominou de contrato de programa (art. 13).
Segundo o texto legal, referido contrato constitui condição de validade da constituição e regulação de obrigações que uma pessoa
da federação assuma para com outro ente estatal ou para com consórcio público, com o objetivo de implementar gestão associada
através da qual sejam prestados serviços públicos ou transferidos, total ou parcialmente, encargos, serviços, pessoal ou bens
necessários à consecução dos serviços transferidos. Ainda aqui não parece haver contrato algum, na acepção técnica da
expressão. Há, isto sim, prévia definição de obrigações que o ente, como integrante do consórcio, assume perante os demais
pactuantes; obrigações, aliás, são perfeitamente cabíveis em todos os negócios jurídicos, inclusive nos convênios, e, dessa
maneira, o que pretende a lei é que o ente participante não se aventure no consórcio, mas, ao revés, que dele participe “para
implementar, de forma programada, a gestão associada de serviços públicos”. 166 Exatamente por isso é que a lei exigiu que,
nesse tipo de instrumento, se atenda à legislação de concessões e permissões de serviços públicos e se contemplem
procedimentos que assegurem transparência na gestão econômica e financeira de cada serviço no que toca a cada titular deste
(art. 13, § 1 o ). 167
O contrato de programa continua a vigorar ainda que seja extinto o consórcio público ou o convênio de cooperação pelos
quais foi autorizada a gestão associada dos serviços públicos. Por outro lado, é vedado que nele se estabeleça cláusula que
atribua à pessoa contratada determinadas atividades próprias do ente contratante, como as que se referem ao planejamento,
regulação e fiscalização dos serviços por ela mesma prestados. A razão é óbvia: não podem fundir-se numa só pessoa as figuras
do ente controlador e do ente controlado, pena de extinguir-se o próprio controle. Podem participar desse negócio jurídico não só
os entes federativos como também os que pertencem à respectiva administração direta, sejam de direito público ou de direito
privado. Não obstante, será extinto o contrato no caso de a pessoa jurídica não mais integrar a administração indireta; não se
extinguirão, contudo, as obrigações cujo descumprimento não provoque ônus a ente federativo ou a consórcio público. 168