_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

1.
INTRODUÇÃO
1.1. Terminologia
O termo autarquia significa autogoverno ou governo próprio, mas no direito positivo perdeu essa noção semântica para ter
o sentido de pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo, embora sob controle
do Estado, de onde se originou.
Na verdade, até mesmo em relação a esse sentido, o termo está ultrapassado e não mais reflete uma noção exata do instituto.
Existem, como se verá, outras categorias de pessoas administrativas que também procedem à gestão de seus interesses, fato que
também as colocaria como autarquias. Por isso, é importante observar, desde logo, que não se deve fazer qualquer ligação entre a
terminologia e o perfil jurídico da autarquia, devendo-se apenas considerar que se trata de uma modalidade de pessoa
administrativa, instituída pelo Estado para o desempenho de atividade predeterminada, dotada, como ocorre com cada uma
dessas pessoas, de algumas características especiais que as distinguem de suas congêneres.
1.2.
Autarquia e Autonomia
A despeito da imprecisão de que se revestem os vocábulos quando tentam caracterizar institutos jurídicos, autarquia e
autonomia têm significados diversos.
Autonomia é figura de conotação mais política, porque indica que alguns entes podem criar sua própria administração e
estabelecer sua organização jurídica, como observava ZANOBINI. 39 Não se trata de uma pessoa instituída pelo Estado; é, com
efeito, uma parcela do próprio Estado. Em determinadas situações, as pessoas autônomas têm capacidade política, significando a
possibilidade de eleger os seus próprios representantes. Melhor exemplo de entes autônomos é o das pessoas integrantes de uma
federação, como no caso do Brasil. Estados, Distrito Federal e Municípios são, todos eles, autonomias, no sentido de que, nos
termos da Constituição Federal, dispõem de todas aquelas prerrogativas e peculiaridades. O art. 18 da Constituição, aliás,
emprega o termo autônomos quando se refere a tais entidades políticas.
Outro é o sentido de autarquia. Aqui a conotação não é de caráter político, mas sim administrativo. O Estado, quando cria
autarquias, visa a atribuir-lhes algumas funções que merecem ser executadas de forma descentralizada. Daí não poderem criar
regras jurídicas de auto-organização, nem terem capacidade política. Sua função é meramente administrativa. Por tal motivo é
que se pode afirmar que, enquanto a autonomia é o próprio Estado, a autarquia é apenas uma pessoa administrativa criada pelo
Estado.
1.3.
Autarquias Institucionais e Territoriais
A doutrina costuma distinguir as autarquias denominadas de institucionais, e aquelas consideradas como territoriais.
As chamadas autarquias territoriais correspondem a desmembramentos geográficos em certos países, normalmente com
regime unitário (ou de centralização política), aos quais o poder central outorga algumas prerrogativas de ordem política e
administrativa, permitindo-lhes uma relativa liberdade de ação. Não chegam a ser verdadeiras autonomias, mas têm a seu cargo
algumas funções privativas conferidas pelo Estado. Esse, aliás, foi o sentido inicial do termo autarquia. 40 Costuma-se considerar
como integrantes dessa categoria os nossos Territórios, entes despidos de autonomia, que executam, por delegação, algumas
funções próprias de Estado (art. 33, CF).
As autarquias institucionais nascem como pessoas jurídicas criadas pelo Estado para se desincumbirem de tarefas para as
quais a lei as destinou. Contrariamente àquelas outras, não correspondem a áreas geográficas. Trata-se de meras pessoas
administrativas sem delegação política estatal, limitando-se, por isso, a perseguir os objetivos que lhes foram impostos.
Essa é a razão por que apenas as autarquias institucionais integram a Administração Indireta do Estado, e este, através delas
e das demais pessoas vinculadas, buscará alcançar os objetivos e as diretrizes administrativas previamente traçados.
2.
CONCEITO
Como todas as categorias de pessoas jurídicas integrantes da Administração Indireta, as autarquias têm sua própria
fisionomia, apresentando algumas particularidades que as distinguem das demais. Basicamente, são elementos necessários à
conceituação das autarquias os relativos à personalidade jurídica, à forma de instituição e ao objeto, os quais, pelo fato mesmo
de integrarem o conceito, serão analisados adiante em separado.
À luz desses elementos, pode-se conceituar autarquia como a pessoa jurídica de direito público, integrante da
Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas