_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

pública, sem que valha o argumento do direito adquirido”. 122 Recentemente, rediscutido o tema, a Corte reiterou essa
orientação, averbando que “não fere direito adquirido decisão que, no curso de processamento de pedido de licença de
construção em projeto de loteamento, estabelece novas regras de ocupação do solo”. 123
Em que pese ser pacífico o entendimento, parece-nos, no mínimo, estranho e incompatível com o instituto da licença e de
seu caráter de ato vinculado e definitivo. Ademais, sempre se assegura, na hipótese em questão, indenização ao prejudicado, o
que não se coaduna com a figura da revogação dos atos administrativos. Por essa razão, há autorizada doutrina que prefere ver
nesses casos verdadeira desapropriação do direito, este sim instituto que se compadece com o dever indenizatório atribuído ao
Poder Público. 124
2.2. Permissão
Permissão é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual a Administração consente que o particular execute
serviço de utilidade pública ou utilize privativamente bem público. Como regra, a permissão é ato discricionário e precário, no
sentido de que o administrador pode sopesar critérios administrativos para expedi-la, de um lado, e de outro não será conferido
ao permissionário o direito à continuidade do que foi permitido, de modo que poderá o consentimento ser posteriormente
revogado sem indenização ao prejudicado. 125 Convém observar, todavia, que esse é o sentido clássico do ato de permissão, mas
atualmente existem inúmeras restrições e modificações do instituto no sistema normativo vigente.
A precariedade, aliás, ficou expressa na disciplina relativa à permissão de serviço público. Com efeito, a Lei nº 8.987, de
13.2.1995, ao definir o instituto, afirma que ele retrata uma delegação, a título precário, da prestação de serviços públicos (art. 2º,
IV). Essa característica indica uma posição favorável da Administração Pública na relação jurídica, já que o titular da permissão
não poderá opor-se à vontade administrativa de extinguir o ato.
É verdade, todavia, que no atual sistema constitucional (art. 175) e na disciplina fixada na mencionada lei a permissão de
serviços públicos há de ser precedida de licitação, o que, logicamente, reduz em muito o âmbito da precariedade do ato. É que, se
a escolha do permissionário resulta de procedimento licitatório formal, não pode o permitente, a seu exclusivo juízo, dar fim ao
ato, salvo se houver interesse público devidamente justificado.
Embora seja, de regra, inteiramente discricionária, e nesse caso pode ser chamada de simples ou incondicionada, a
permissão poderá ser condicionada (também chamada de contratual), 126 quando o próprio Poder Público criar autolimitações,
que podem se referir a prazo, razões de revogação, garantias aos permissionários etc. Nessas hipóteses, a discricionariedade
administrativa sofrerá mitigação, pois que a liberdade de atuação por parte do administrador esbarrará nas condições que ele
próprio estabeleceu. Exemplo: se uma determinada permissão de uso de bem público é outorgada sem qualquer condição, a
Administração é livre para revogá-la. Se, todavia, é garantido o prazo mínimo de um ano, a Administração terá que respeitar tal
prazo, pena de, não o fazendo, possibilitar que o permissionário postule a reparação de seus prejuízos pela extinção antecipada.
Além da permissão para execução de serviços públicos, pode ela consentir o uso, por particular, de um bem público.
Chamar-se-á, nessa hipótese, de permissão de uso de bem público, tema que, por sua pertinência, será desenvolvido no capítulo
dedicado ao domínio público, no tópico relativo ao uso dos bens públicos (vide Capítulo 16).
É importante registrar, a propósito do tema, que a clássica permissão de serviços públicos, como ato administrativo,
desapareceu do sistema. Anteriormente, eram admitidas, com formas bem definidas, duas modalidades de prestação de serviços
públicos: uma através da concessão de serviços públicos, com a natureza jurídica de contrato administrativo; outra, por meio da
permissão de serviços públicos, com a fisionomia de ato administrativo. Entretanto, a Lei nº 8.987/1995, referindo-se à
permissão de serviços públicos, conferiu-lhe natureza jurídica contratual, considerando-a contrato de adesão, 127 isso com base
no próprio art. 175, parágrafo único, inc. I, da CF, que já deixara dúvidas em seu enunciado, por transmitir a ideia de que a
permissão de serviços públicos se revestiria de forma contratualizada.
A nova postura legal, portanto, descartou a permissão de serviços públicos como ato administrativo, da forma clássica como
era considerada. Aliás, com o tratamento estabelecido na lei, fica difícil saber, em termos atuais, quais as linhas diferenciais
efetivas que demarcariam a diferença entre a concessão e a permissão de serviços públicos. 128
Diante de tudo isso, reduziu-se a um mínimo de extensão o universo de atos administrativos de permissão. Podemos dizer,
sem medo de errar, que, erradicados os atos administrativos de permissão de serviços públicos, restaram apenas os atos de
permissão de uso de bens públicos, cuja disciplina não é alcançada nem pelo art. 175 da CF nem pela Lei nº 8.987/1995. O
estudo sobre essa permissão será apresentado, como já foi dito, no Capítulo 16, destinado aos bens públicos.
Em síntese, e para não nos afastarmos da didática da obra, podemos considerar como admissíveis duas modalidades de
permissão: (1) a permissão de uso de bens públicos, qualificado como ato administrativo unilateral, discricionário e precário
(podendo, contudo, ser condicionada, como vimos); (2) a permissão de serviços públicos, com a natureza legal de contrato