_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

coletiva para tais direitos, mas não esclarece se se trata de categoria específica de ação ou se é a mesma ação civil pública. Em
que pese a confusão que se formou a respeito, parece-nos melhor considerar a ação civil pública como via idônea para a tutela de
direitos individuais homogêneos, desde que a defesa seja efetivamente coletiva, vale dizer, abranja grupo com significativo
número de integrantes. 437
Assinale-se, contudo, que a lei considera incabível a ação para formular pretensões que envolvam tributos, contribuições
previdenciárias, o FGTS e outros fundos institucionais cujos beneficiários possam ser individualmente determinados. 438 Nessas
matérias, o autor carece da ação por falta de interesse de agir. Apesar disso, há entendimento de que o Ministério Público tem
legitimidade para propor ação civil pública visando à revisão de benefícios previdenciários. 439 Ousamos divergir dessa linha de
pensamento: a uma, porque os interesses sob tutela não são indisponíveis, e a duas, porque a lei é transparente no que toca à
impossibilidade jurídica de pedido dessa natureza.
A despeito da relevância da tutela dos interesses transindividuais no sistema jurídico atual, não pode a ação civil pública
espelhar mecanismo para a formulação de pretensões visando à ingerência em políticas públicas a cargo da Administração. De
um lado, o Judiciário não pode executar funções conferidas aos órgãos administrativos e, de outro, a gestão dos interesses
públicos, a fixação de prioridades, a execução dos orçamentos e outras atividades correlatas são da competência privativa da
Administração. É preciso, pois, conter eventuais abusos na utilização da ação civil pública, sob pena de seu descrédito e
enfraquecimento.
O STJ, por exemplo, rejeitou pretensão do Ministério Público – decisão irreparável, a nosso ver – no sentido de Município
ser obrigado a instalar abrigos para crianças e adolescentes. Disse o eminente Relator que a “municipalidade tem liberdade de
escolher onde devem ser aplicadas as verbas orçamentárias e o que deve ter prioridade, não cabendo ao Poder Judiciário
intervir”. 440 Pretensões dessa natureza não são cabíveis no âmbito da ação civil pública.
É forçoso reconhecer, no entanto, que a matéria tem suscitado grande polêmica e funda hesitação na doutrina e
jurisprudência, podendo mesmo afirmar-se que ainda não se apresentou a almejada definição. Na verdade, há algumas pretensões
determinativas acolhidas, dentro do cenário hoje denominado de ativismo judicial, pelo qual o Judiciário interfere na
Administração e ordena o cumprimento de obrigações de fazer. 441 Cuida-se de tema tão polêmico e inexato que o próprio
Judiciário reconhece que, em algumas situações, é impossível estabelecer, num plano abstrato, as prioridades a serem executadas
pela Administração. 442
13.3. Espécies de Tutela
A lei admite dois tipos de tutela dos interesses coletivos e difusos: a tutela repressiva e a tutela preventiva. A primeira
ocorre quando o agente já consumou a conduta ofensiva aos citados interesses. Nesse caso, a ação terá a finalidade de obter a
providência judicial que imponha ao agente que não mais se conduza dessa forma e que, se for o caso, seja obrigado a reparar o
dano causado.
A tutela preventiva é a que pretende evitar a consumação do dano aos interesses transindividuais. Há dois mecanismos
preventivos previstos na lei reguladora. O primeiro se dá através de ação cautelar (art. 4 o ) e o segundo através do que a lei
denominou de “mandado liminar” (art. 12). Por isso, deixamos consignado em obra que escrevemos a respeito que “a lei,
todavia, além de admitir, no art. 4 o , a concessão de medida liminar dentro da ação cautelar, o que é corolário natural desse
tipo de processo, admitiu-a também quando requerida na ação principal, como se vê no texto do art. 12”. 443
O que é importante acentuar é a própria existência da tutela preventiva. Desde que presentes o periculum in mora e o fumus
boni iuris, poderá o juiz conceder a medida liminar para evitar a consumação do dano ao meio ambiente, aos consumidores, ao
patrimônio público, à criança e ao adolescente, aos deficientes etc. E essa medida liminar, como visto, tanto pode ser concedida
em ação cautelar específica e preparatória da ação principal ou na própria ação civil pública principal.
13.4. Partes
A legitimidade ativa para a causa não é genérica, como é a regra para as ações em geral. Segundo o art. 5 o da Lei n o
7.347/1985, podem ajuizar a ação:
a)
b)
c)
d)
o Ministério Público; 444
as pessoas de direito público (pessoas federativas, autarquias e fundações autárquicas);
as pessoas da Administração Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações governamentais de
direito privado);
as associações constituídas há no mínimo um ano e que sejam preordenadas, institucionalmente, à proteção dos