_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

X.
Fase Declaratória
O procedimento expropriatório não se exaure num só momento, fato para o qual já chamamos atenção. Trata-se de um
procedimento dentro do qual o Poder Público e o interessado produzem inúmeras manifestações volitivas.
Podemos dividir o procedimento em duas grandes fases: a fase declaratória e a fase executória. Na fase declaratória, o
Poder Público manifesta sua vontade na futura desapropriação; na fase executória, adotam-se as providências para consumar a
transferência do bem. Examinaremos as duas separadamente, iniciando pela fase declaratória, e procuraremos abordar os
aspectos relevantes de cada uma.
1.
DECLARAÇÃO EXPROPRIATÓRIA
A lei geral expropriatória consigna que, mediante declaração de utilidade pública, todos os bens podem ser desapropriados
pelas pessoas da federação (art. 2 o ). A mesma declaração é exigível para a desapropriação por interesse social. Urge, pois, que
antes das providências concretas para a transferência do bem o Poder Público emita essa declaração.
Podemos, então, definir a declaração expropriatória como a manifestação emitida pelas pessoas federativas (com a exceção
que averbamos anteriormente quando cuidamos do tema, neste capítulo) no sentido de expressar a vontade de transferir
determinado bem para seu patrimônio, ou para o de pessoa delegada, com o objetivo de executar atividade de interesse público
prevista em lei.
Verifica-se facilmente que a declaração expropriatória expressa uma vontade administrativa; e essa vontade, a seu turno,
estampa a intenção de promover a transferência do bem. 49
2.
CONTEÚDO
Aspecto que tem encerrado alguma controvérsia diz respeito ao conteúdo da declaração expropriatória, já que a lei silencia a
seu respeito.
Em primeiro lugar, a declaração precisa individuar, com precisão, o bem ou os bens nos quais o Poder Público tem interesse
para fins expropriatórios. Sendo assim, não têm legitimidade declarações genéricas, em algumas ocasiões firmadas pelo
expropriante, ou seja, aquelas declarações que se limitam a dizer genericamente que as áreas situadas em determinado local têm
utilidade pública. Urge que a declaração identifique com precisão todos os bens; não o fazendo, a declaração é inválida e inapta a
produzir qualquer efeito jurídico. 50
É ainda necessário que a declaração deixe expresso o fim a que se destina a desapropriação, porque somente com essa
referência será possível ao proprietário apurar se há, ou não, desvio de finalidade, e se a hipótese configura realmente um dos
casos que a lei prevê como suscetíveis de ensejar a desapropriação. 51 Por outro lado, preventivamente e para dar maior
transparência ao ato, deve a declaração apresentar também o dispositivo legal da lei expropriatória que contém o objetivo
pretendido pelo Poder Público em relação ao bem.
Para alguns autores, é de exigir-se que na declaração conste o dispositivo legal da lei expropriatória em que se baseia a
pretendida desapropriação. 52 Em nossa visão, podemos considerar aconselhável e conveniente, mas nunca obrigatório esse
requisito. E assim pensamos porque, de um lado, nada dispõe a lei a respeito e, de outro, porque a menção ao destino específico
do bem é que indica a possibilidade de se verificar se a lei prevê ou não a hipótese. É por meio do motivo e do fim da
desapropriação que se afere a sua legalidade, e não pela mera menção ao dispositivo legal. 53
O que nos parece indispensável para a validade da declaração é que nela seja precisamente identificado o bem de interesse
da Administração e que esta decline expressamente qual o destino que pretende dar ao referido bem. Esses elementos são, por
conseguinte, inafastáveis para o Poder Público declarante.
Avulta observar, contudo, que a destinação do bem (ou sua finalidade) tem intrínseca e indissociável relação com o motivo
que inspirou a escolha do bem, vale dizer, com a justificativa apresentada pela Administração para definir aquele bem. Em outras
palavras, não é lícito que a escolha do bem decorra de critério aleatório, sem causa consistente e razoável; o ônus de comprovar a
legitimidade da indicação do bem cabe ao órgão administrativo. Por isso, é absolutamente ilegítimo que, para expandir sua área
administrativa, o Poder Público simplesmente faça recair sua escolha em edifício comercial no centro da cidade, cujos usuários e
proprietários estejam em pleno exercício de suas atividades profissionais, sobretudo quando há solução menos gravosa para os
administrados (que é o requisito da exigibilidade integrante do princípio da proporcionalidade). Sem a efetiva explicação do
Estado, surge, no caso, evidente ofensa aos princípios da impessoalidade e da proporcionalidade, razão por que nos parece
inválido o decreto expropriatório e, pois, sujeito ao controle do Judiciário. 54