_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Diante disso, passou-se a considerar que, por ser mais poderoso, o Estado teria que arcar com um risco natural decorrente de
suas numerosas atividades: à maior quantidade de poderes haveria de corresponder um risco maior. Surge, então, a teoria do risco
administrativo, como fundamento da responsabilidade objetiva do Estado.
Tem havido alguma controvérsia sobre as noções do risco administrativo e do denominado risco integral. No risco
administrativo, não há responsabilidade civil genérica e indiscriminada: se houver participação total ou parcial do lesado para o
dano, o Estado não será responsável no primeiro caso e, no segundo, terá atenuação no que concerne a sua obrigação de indenizar.
Por conseguinte, a responsabilidade civil decorrente do risco administrativo encontra limites. 13 Já no risco integral a
responsabilidade sequer depende do nexo causal e ocorre até mesmo quando a culpa é da própria vítima. Assim, por exemplo, o
Estado teria que indenizar o indivíduo que se atirou deliberadamente à frente de uma viatura pública. É evidente que semelhante
fundamento não pode ser aplicado à responsabilidade do Estado, 14 só sendo admissível em situações raríssimas e excepcionais. 15
Em tempos atuais, tem-se desenvolvido a teoria do risco social, segundo a qual o foco da responsabilidade civil é a vítima, e
não o autor do dano, de modo que a reparação estaria a cargo de toda a coletividade, dando ensejo ao que se denomina de
socialização dos riscos – sempre com o intuito de que o lesado não deixe de merecer a justa reparação pelo dano sofrido. 16 A
referida teoria, no fundo, constitui mero aspecto específico da teoria do risco integral, sendo que para alguns autores é para onde
se encaminha a responsabilidade civil do Estado: seria este responsável mesmo se os danos não lhe forem imputáveis. 17 Em nosso
entender, porém, tal caráter genérico da responsabilidade poderia provocar grande insegurança jurídica e graves agressões ao
erário, prejudicando em última análise os próprios contribuintes.
Além do risco decorrente das atividades estatais em geral, constituiu também fundamento da responsabilidade objetiva do
Estado o princípio da repartição dos encargos. O Estado, ao ser condenado a reparar os prejuízos do lesado, não seria o sujeito
pagador direto; os valores indenizatórios seriam resultantes da contribuição feita por cada um dos demais integrantes da
sociedade, a qual, em última análise, é a beneficiária dos poderes e das prerrogativas estatais.
Verifica-se, portanto, que os postulados que geraram a responsabilidade objetiva do Estado buscaram seus fundamentos na
justiça social, atenuando as dificuldades e impedimentos que o indivíduo teria que suportar quando prejudicado por condutas de
agentes estatais.
III.
Direito Brasileiro
1.
O CÓDIGO CIVIL
Era o Código Civil que regulava anteriormente a responsabilidade do Estado. O art. 15 da antiga lei civil tinha os seguintes
termos: “As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos de seus representantes que nessa qualidade
causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito
regressivo contra os causadores do dano.”
O texto provocou alguma dissidência entre os intérpretes. Alguns entendiam que a norma consagrava a teoria da
responsabilidade subjetiva, sendo necessária a averiguação da culpa na conduta do agente estatal, ao passo que outros
vislumbravam já o prenúncio da responsabilidade objetiva do Estado.
Em nosso entender, a norma exigia a prova da culpa. Os pressupostos aí consignados – o procedimento contrário ao direito e
a falta a dever prescrito por lei – revelavam que a responsabilidade estatal não se configuraria diante de fatos lícitos, mas, ao
contrário, só diante de atos culposos. Se alguém agisse contrariamente ao direito ou faltasse a dever legal, sua conduta seria
necessariamente culposa. 18
O Código Civil em vigor, entretanto, alterou o art. 15 e dispôs no art. 43: “As pessoas jurídicas de direito público interno
são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito
regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.” Diante dos novos termos, impõe-se
reconhecer que o Código, na parte que constitui o núcleo básico da norma, passou a disciplinar o tema em consonância com a
vigente Constituição, como veremos adiante.
2.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
A Constituição Federal de 1946 passou a dar diferente redação para regular a matéria. Nos termos do art. 194, ficou
assentado que “as pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários,
nessa qualidade, causem a terceiros”.
Se comparado esse texto com o do art. 15 do Código Civil revogado, não será difícil observar que foram retirados da norma
os pressupostos da conduta contrária ao direito e da inobservância de dever legal, exatamente aqueles que denunciavam a adoção