_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

da Administração Indireta o princípio da reserva legal: todas elas, inclusive as autarquias, devem ser criadas por lei. 49
A lei de criação da autarquia deve ser da iniciativa privativa do Chefe do Executivo. De acordo com regra constitucional
(art. 61, § 1º, II, “e”, da CF), cabe ao Presidente da República a iniciativa das leis que disponham sobre criação, estruturação e
atribuições dos Ministérios e órgãos da Administração Pública, sendo essa regra aplicável também a Estados e Municípios. Além
disso, a criação de pessoas administrativas é matéria própria de administração pública, razão por que ninguém melhor do que o
Chefe do Executivo para aferir a conveniência e a necessidade de deflagrar o processo criativo.
O texto da norma constitucional merece interpretação lógica no caso, já que não se refere expressamente às autarquias. Não
obstante, deve considerar-se que estas são abrangidas pela norma, não somente porque o texto faz menção a atribuições dos
Ministérios, aos quais estão elas vinculadas, como também porque o termo “órgãos” tem aqui sentido amplo, em ordem a
alcançar quer os órgãos públicos (em sentido estrito), quer as pessoas jurídicas que fazem parte da Administração Pública, como
é o caso das autarquias.
Para a extinção de autarquias, é também a lei o instrumento jurídico adequado. As mesmas razões que inspiraram o
princípio da legalidade, no tocante à criação de pessoas administrativas, estão presentes no processo de extinção. Trata-se, na
verdade, de irradiação do princípio da simetria das formas jurídicas, pelo qual a forma de nascimento dos institutos jurídicos
deve ser a mesma para sua extinção. Ademais, não poderia ato administrativo dar por finda a existência de pessoa jurídica
instituída por lei, já que se trata de ato de inferior hierarquia. 50
A organização das autarquias é delineada através de ato administrativo, normalmente decreto do Chefe do Executivo. No
ato de organização são fixadas as regras atinentes ao funcionamento da autarquia, aos órgãos componentes e à sua competência
administrativa, ao procedimento interno e a outros aspectos ligados efetivamente à atuação da entidade autárquica.
6.
OBJETO
Ao fixar os contornos jurídicos das autarquias, o Decreto-lei n o 200/1967 consignou que seriam elas destinadas a executar
atividades típicas da administração pública, expressão que, é fácil notar, suscita dúvidas a respeito de seu sentido. A noção de
atividades típicas é extremamente fluida e variável no tempo e no espaço: em determinado momento, por exemplo, certa
atividade pode não ser considerada própria da Administração, e depois passar a sê-lo.
Em nosso entender, porém, o legislador teve o escopo de atribuir às autarquias a execução de serviços públicos de natureza
social e de atividades administrativas, com a exclusão dos serviços e atividades de cunho econômico e mercantil, estes
adequados a outras pessoas administrativas, como as sociedades de economia mista e as empresas públicas. 51 Um serviço de
assistência a regiões inóspitas do país ou um serviço médico podem ser normalmente prestados por autarquias, mas o mesmo não
se passa, por exemplo, com a prestação de serviços bancários ou de fabricação de produtos industriais, atividades próprias de
pessoas administrativas privadas. Aliás, houve na Administração algumas correções de rumo, adequando-se a categoria da
entidade a seus fins institucionais.
7.
CLASSIFICAÇÃO
Variam entre os autores as fórmulas de classificação das autarquias, e o fato se justifica pelas diferentes óticas sob as quais
se procede à análise dessas pessoas administrativas. Parece-nos, no entanto, pouco didático que nos estendamos sobre o tema,
abordando aspectos de pequeno interesse.
Por essa razão, preocupamo-nos em apontar três fatores que de fato demarcam diferenças entre as autarquias. São eles:
1.
2.
3.
o nível federativo;
o objeto; e
a natureza (regime jurídico).
Vejamos essas diferenças.
7.1.
Quanto ao Nível Federativo
Esta classificação leva em conta o círculo federativo responsável pela criação da autarquia.
Neste caso, as autarquias podem ser federais, estaduais, distritais e municipais, conforme instituídas pela União, pelos
Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios.
Anote-se, no entanto, que as regras gerais previstas na Constituição para essa categoria aplicam-se a todas elas,