_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

futuras. 13
4.3. Quanto à Natureza do Controle
A classificação quanto à natureza do controle é fundada no conteúdo de que se reveste o ato de controle. Nesse aspecto,
temos o controle de legalidade e o controle de mérito.
Controle de legalidade, como informa a própria expressão, é aquele em que o órgão controlador faz o confronto entre a
conduta administrativa e uma norma jurídica vigente e eficaz, que pode estar na Constituição, na lei ou em ato administrativo
impositivo de ação ou de omissão. Verificada a incompatibilidade da ação ou omissão administrativa com a norma jurídica
incidente sobre a espécie, deve ser revista a conduta por ser ilegítima. 14
O controle de legalidade dos atos da Administração pode ser interno ou externo, vale dizer, pode ser processado pelos
órgãos da mesma Administração ou por órgãos de Poder diverso. Pode dizer-se, assim, que Legislativo, Judiciário e a própria
Administração podem exercer o controle de legalidade. O Judiciário, por exemplo, examina a legalidade de atos administrativos
em mandado de segurança (art. 5 o , LXIX, CF). O Legislativo, pelo seu Tribunal de Contas, aprecia a legalidade dos atos de
admissão de pessoal (art. 71, III, CF). E a Administração, em qualquer esfera, controla a legalidade de seus próprios atos: se uma
autoridade estadual age em desconformidade com norma jurídica válida, pode o Secretário Estadual controlar a legalidade da
ação administrativa.
Resultado desse controle pode ser, de um lado, a confirmação do ato ou, de outro, a sua invalidação. São atos de
confirmação a homologação, a aprovação, o visto e outros atos eventualmente inominados. 15 A invalidação é costumeiramente
denominada de anulação, termo que serve tanto para o Judiciário, em ações judiciais, como para a Administração. Pode ocorrer
que a Administração proceda à anulação por meio de ato com designação específica, como, por exemplo, uma portaria que anule
uma conduta administrativa anterior. Portaria será o nome formal do ato, mas em seu conteúdo estará a intenção administrativa
de proceder à anulação.
Controle de mérito é o controle que se consuma pela verificação da conveniência e da oportunidade da conduta
administrativa. Nesse controle, nada se questiona sobre a legalidade da conduta; afere-se apenas se uma conduta anterior merece
prosseguir ou se deve ser revista.
O termo mérito, no Direito Administrativo, tem sido empregado, algumas vezes, em sentido um pouco diverso do sentido
clássico. Quando se faz referência ao controle de mérito, no entanto, a intenção é considerar aqueles aspectos da conduta
administrativa sujeitos à valoração dos próprios agentes administrativos. Significa, pois, aquilo que é melhor, mais conveniente,
mais oportuno, mais adequado, mais justo, tudo, enfim, para propiciar que a Administração alcance seus fins.
O ponto que mais merece atenção nesse tipo de controle reside na competência para exercê-lo. Com efeito, o controle de
mérito é privativo da Administração Pública e, logicamente, não se submete à sindicabilidade no Poder Judiciário. 16 A razão é
simples. Se esse controle tem por objeto a avaliação de condutas administrativas, há de traduzir certa discricionariedade atribuída
aos órgãos administrativos. Somente a estes incumbe proceder a essa valoração, até porque esta é inteiramente administrativa.
Ao Judiciário somente é cabível o controle de legalidade, vez que constitui sua função decidir sobre os confrontos entre as
condutas administrativas e as normas jurídicas, como vimos acima.
O controle de mérito é ultimado através de atos de confirmação de conduta (aprovação, confirmação etc.), quando esta não
precisa ser revista. Se a Administração entender que deve rever a conduta anterior, dar-se-á o instituto da revogação. Revogação,
portanto, é o meio de que se socorre a Administração para desfazer situações administrativas anteriores, tendo em vista critérios
de cunho exclusivamente administrativos. 17
A respeito desse tema, tem surgido alguma polêmica acerca da possibilidade de controle judicial sobre as denominadas
políticas públicas. É que, em regra, tais políticas caracterizam-se como atividade administrativa, de forma que somente à
Administração caberá instituí-las e executá-las. No entanto, a ineficiência administrativa tem permitido que o Judiciário profira
decisões que provocam ingerência no campo da Administração. Colidem, no caso, os princípios da separação de Poderes e da
efetividade constitucional. De qualquer modo, embora possa aceitar-se a referida ingerência em determinadas situações, em
outras a pretensão determinativa dirigida a órgãos administrativos se revela juridicamente impossível e, consequentemente,
inexequível. 18
4.4. Quanto ao Âmbito da Administração
Quanto ao âmbito da Administração, classificação que considera os dois segmentos básicos da estrutura administrativa, o
controle pode ser por subordinação ou por vinculação.
O controle por subordinação é o exercido por meio dos vários patamares da hierarquia administrativa dentro da mesma