_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

enriquecimento ilícito, só perpetrados, como vimos, por atos comissivos. Se o agente concorre para que bem público seja
incorporado ao patrimônio de pessoa privada (art. 10, I), sua conduta é comissiva; quando permite a realização de despesas não
autorizadas em lei ou regulamento (art. 10, IX), sua conduta é normalmente omissiva.
BENEFÍCIOS FINANCEIROS OU TRIBUTÁRIOS – A Lei Complementar nº 157, de 29.12.2016, incluiu, na LIA, o
art. 10-A, segundo o qual constitui ato de improbidade administrativa a prática de qualquer ação ou omissão que objetive
conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrariamente ao que dispõe o art. 8º-A, caput e § 1º, da Lei
Complementar nº 116, de 31.7.2003, com a alteração imposta pela já citada lei complementar.
O caput do referido dispositivo fixa em 2% a alíquota mínima do imposto sobre serviços de qualquer natureza. De outro
lado, o § 1º veda a concessão de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, inclusive de redução de base de
cálculo ou de crédito presumido ou outorgado, ou de qualquer modo que redunde em carga tributária menor do que a decorrente
da aplicação da alíquota mínima acima mencionada, excetuando-se apenas alguns serviços relacionados em anexo da mesma LC
157.
O legislador pretendeu evitar os efeitos danosos causados ao patrimônio público em consequência da má gestão do sistema
tributário e financeiro por administradores municipais, sobretudo nas hipóteses de concessão indevida de isenções e outros
benefícios em flagrante desvio de finalidade e apenas para favorecer alguns apadrinhados, tudo – é claro – em detrimento do
erário. Administradores com tal marca devem mesmo ser responsabilizados como agentes ímprobos para fins de improbidade
administrativa.
O objeto da tutela é o mesmo do art. 10, ou seja, a proteção ao patrimônio público. Quanto à forma da conduta, a norma foi
peremptória em responsabilizar o autor tanto por ação como por omissão. Não houve previsão, contudo, quanto ao elemento
subjetivo, o que, por certo, ensejará alguma polêmica. Em nosso entender, porém, a tipificação da improbidade do art. 10-A
decorrerá não só de dolo como de culpa, interpretação que se harmoniza com o art. 10, que, tendo o mesmo alvo protetivo,
admite ambos os elementos subjetivos.
Apenas à guisa de informação, a LC 157 estabeleceu que a vigência da norma em foco se iniciará no prazo de um ano a
partir da publicação da lei, ocorrida em 30.12.2016 (arts. 6º e 7º, § 1º).
VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS – Diz o art. 11 da Lei n o 8.429/1992 que se configura como ato de improbidade
administrativa “que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições”. Essa é a conduta genérica; os incisos I a IX relacionam as
condutas específicas. O inciso IX foi incluído pela Lei nº 13.146/2015 (Estatuto do Deficiente), tipificando como improbidade o
não cumprimento da exigência de requisitos de acessibilidade enunciados na legislação.
Na análise do dispositivo, merece destaque o fato de a ofensa a princípios caracterizar-se como ato de improbidade
administrativa, com o que se refugiu à clássica noção de que somente o enriquecimento ilícito e os atos danosos ao erário seriam
idôneos para caracterizá-la. 514
Outro comentário que se faz necessário é o de que bem maior deve ser a prudência do aplicador da lei à ocasião em que for
enquadrada a conduta como de improbidade e também quando tiver que ser aplicada a penalidade. Mais do que nunca aqui será
inevitável o recurso aos princípios da razoabilidade, para aferir-se a real gravidade do comportamento, e da proporcionalidade, a
fim de proceder-se à dosimetria punitiva. Fora de semelhantes parâmetros, a atuação da autoridade refletirá abuso de poder.
O texto referiu-se aos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, mas tal relação é
nitidamente aleatória. Na verdade, o legislador disse menos do que queria. O intuito é o da preservação dos princípios gerais da
administração pública, como consta do título da seção III. A honestidade e a lealdade às instituições são associadas à moralidade
e à probidade; a imparcialidade tem elo com a impessoalidade; e a legalidade já preexiste por si própria. Não houve na conduta
genérica a referência à publicidade, mas a conduta específica prevista no inciso IV (“negar publicidade aos atos oficiais”) a
contempla.
No dispositivo em foco, constitui objeto da tutela a observância dos princípios constitucionais. Com a positivação dos
princípios, criaram-se tipos legais conformadores de improbidade administrativa. Assim, a violação de princípio configura-se
fatalmente como violação do princípio da legalidade.
O pressuposto exigível é somente a vulneração em si dos princípios administrativos. Consequentemente, são pressupostos
dispensáveis o enriquecimento ilícito e o dano ao erário. A improbidade, portanto, cometida com base no art. 11, pode não
provocar lesão patrimonial às pessoas mencionadas no art. 1 o nem permitir o enriquecimento indevido de agentes e terceiros. É o
caso em que o agente retarda a prática de ato de ofício (art. 11, II). Não obstante, essa improbidade pode caracterizar-se como
gravíssima, permitindo até mesmo a aplicação das sanções de perda da função pública e de suspensão dos direitos políticos. 515
O elemento subjetivo é exclusivamente o dolo; não tendo havido na lei referência à culpa, como seria necessário, não se
enquadra como ato de improbidade aquele praticado por imprudência, negligência ou imperícia. 516 Poderá, é óbvio, constituir