_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Com esses elementos, desejamos frisar que o princípio da razoabilidade tem que ser observado pela Administração à medida
que sua conduta se apresente dentro dos padrões normais de aceitabilidade. Se atuar fora desses padrões, algum vício estará, sem
dúvida, contaminando o comportamento estatal. Significa dizer, por fim, que não pode existir violação ao referido princípio
quando a conduta administrativa é inteiramente revestida de licitude.
Acertada, pois, a noção de que o princípio da razoabilidade se fundamenta nos princípios da legalidade e da finalidade,
como realça CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, não se podendo supor que a correção judicial possa invadir o mérito
administrativo, que reflete o juízo de valoração em que se baseia o administrador para definir sua conduta, invasão que, diga-se
de passagem, tem sido reiteradamente repudiada pelo Judiciário em virtude do princípio da separação de Poderes, consignado no
art. 2º da Lei Maior. Conclui o eminente administrativista que “tal não ocorre porque a sobredita liberdade é liberdade dentro da
lei, vale dizer, segundo as possibilidades nela comportadas”, aditando que “uma providência desarrazoada, consoante dito, não
pode ser havida como comportada pela lei. Logo, é ilegal; é desbordante dos limites nela admitidos”. 123
Assim, na esteira da doutrina mais autorizada e rechaçando algumas interpretações evidentemente radicais, exacerbadas e
dissonantes do sistema constitucional vigente, é preciso lembrar que, quando se pretender imputar à conduta administrativa a
condição de ofensiva ao princípio da razoabilidade, terá que estar presente a ideia de que a ação é efetiva e indiscutivelmente
ilegal. Inexiste, por conseguinte, conduta legal vulneradora do citado princípio: ou a ação vulnera o princípio e é ilegal, ou, se
não o ofende, há de ser qualificada como legal e inserida dentro das funções normais cometidas ao administrador público.
Dissentimos, por conseguinte, de doutrina que advoga a eliminação do poder discricionário da Administração diante da
aplicação do princípio da razoabilidade. Se é verdade que este abranda o excesso de poder administrativo, não é menos
verdadeiro que o administrador continua detendo o poder jurídico de valorar condutas e decisões, pois que essa é a sua atribuição.
Não concordamos, pois, com as posições segundo as quais ao Judiciário seria conferida a função de praticamente substituir o
juízo de valoração levado a cabo pelo administrador. Trata-se de radicalismo que mais complica que elucida a aplicação do
direito. 124
Não custa lembrar, por outro lado, que o princípio da razoabilidade não incide apenas sobre a função administrativa, mas, ao
contrário, incide sobre qualquer função pública, inclusive a função legislativa. Por isso mesmo, o STF, por mais de uma vez, já
declarou a inconstitucionalidade de lei por violação ao princípio, tanto de lei federal, 125 quanto de lei estadual, 126 o que denota
que esse tipo de ofensa afeta realmente o plano de validade dos atos.
4.
O PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE
O princípio da proporcionalidade, que está ainda em evolução e tem sido acatado em alguns ordenamentos jurídicos, guarda
alguns pontos que o assemelham ao princípio da razoabilidade e entre eles avulta o de que é objetivo de ambos a outorga ao
Judiciário do poder de exercer controle sobre os atos dos demais Poderes. Enquanto o princípio da razoabilidade tem sua origem
e desenvolvimento na elaboração jurisprudencial anglo-saxônica, o da proporcionalidade é oriundo da Suíça e da Alemanha,
tendo-se estendido posteriormente ao Direito da Áustria, Holanda, Bélgica e outros países europeus. 127
O grande fundamento do princípio da proporcionalidade é o excesso de poder, e o fim a que se destina é exatamente o de
conter atos, decisões e condutas de agentes públicos que ultrapassem os limites adequados, com vistas ao objetivo colimado pela
Administração, ou até mesmo pelos Poderes representativos do Estado. Significa que o Poder Público, quando intervém nas
atividades sob seu controle, deve atuar porque a situação reclama realmente a intervenção, e esta deve processar-se com
equilíbrio, sem excessos e proporcionalmente ao fim a ser atingido.
Segundo a doutrina alemã, para que a conduta estatal observe o princípio da proporcionalidade, há de revestir-se de tríplice
fundamento: (1) adequação, significando que o meio empregado na atuação deve ser compatível com o fim colimado; (2)
exigibilidade, porque a conduta deve ter-se por necessária, não havendo outro meio menos gravoso ou oneroso para alcançar o
fim público, ou seja, o meio escolhido é o que causa o menor prejuízo possível para os indivíduos; (3) proporcionalidade em
sentido estrito, quando as vantagens a serem conquistadas superarem as desvantagens. 128
O princípio, que grassou no Direito Constitucional, hoje incide também no Direito Administrativo como forma de controle
da Administração Pública. É necessário, contudo, advertir que, embora o aludido princípio possa servir como instrumento de
controle da atividade administrativa, sua aplicação leva em conta, repita-se, o excesso de poder. Não pode, porém, interferir no
critério discricionário de escolha do administrador público, quando este tiver à sua disposição mais de uma forma lícita de atuar,
oportunidade em que estará exercendo legitimamente seu poder de administração pública. Em consequência, sua aplicação exige
equilíbrio e comedimento por parte do julgador, que deverá considerar com acuidade todos os elementos da hipótese sob
apreciação; se não o fizer, ele mesmo será o agente violador do princípio que pretende aplicar.
Examinada, conquanto em síntese, a fisionomia dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, chega-se à
conclusão de que ambos constituem instrumentos de controle dos atos estatais abusivos, seja qual for a sua natureza. No processo