_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

7.3. Direitos Pessoais e Reais
É claro que a expressão todo e qualquer direito prevista na lei haveria de ensejar controvérsias em razão de sua
generalidade. O entendimento que veio a prevalecer, porém, é o de que a prescrição quinquenal abrange apenas as ações
protetivas de direitos pessoais, e não também os direitos reais.
Em relação às pretensões protetivas de direitos reais contra a Fazenda Pública, aplica-se atualmente a regra geral prevista no
art. 205 do Código Civil, segundo a qual “a prescrição ocorre em 10 anos, quando a lei não lhe haja fixado prazo menor”. 264
Note-se, porém, que é preciso distinguir. O referido prazo de dez anos é aplicável na hipótese em que o particular deseja
proteger seu direito real contra o Estado, inclusive o de propriedade. Não se trata, desse modo, da pretensão de adquirir por
usucapião propriedade móvel ou imóvel pertencente às pessoas públicas – pretensão essa que também é forma de prescrição,
embora de natureza aquisitiva (arts. 1.238 ss e 1.260, Código Civil). Semelhante pretensão é juridicamente impossível, uma vez
que os bens públicos são insuscetíveis de serem adquiridos por usucapião (art. 102, Código Civil).
Sob a égide do Código Civil revogado, travou-se discussão a respeito do assunto, tendo dominado o entendimento de que,
em relação a direitos reais, aplicava-se a regra do art. 177 daquele diploma: prescrição em 10 anos entre presentes e 15 entre
ausentes. Fundava-se o pensamento em que, a ser aplicado o prazo quinquenal previsto no Decreto n o 20.910/1932 também para
os direitos reais, estar-se-ia, por via oblíqua, permitindo que o Estado tivesse a seu favor o usucapião de bens imóveis de
particulares em cinco anos, alterando dessa maneira o regime da propriedade, fato que não teria sido alvitrado pelo legislador. 265
Pensamos, contudo, que se cuida de enfoque diverso. Aqui a pretensão tem como titular o Estado, sendo exercida em face
do particular, e consiste na aquisição da propriedade por usucapião, o que se afigura plenamente viável (embora incomum) sob o
aspecto jurídico. Se essa for a pretensão, deverão aplicar-se as regras comuns de usucapião de bens imóveis previstas no Código
Civil, variando o prazo conforme a situação fática que renda ensejo ao usucapião (arts. 1.238 a 1.244). 266 Coisa diversa, todavia,
é a pretensão do particular em face do Estado para a tutela de direitos reais; nessa hipótese, aplica-se, como dissemos, a regra
geral da prescrição prevista no art. 205, do Código Civil: prazo de dez anos, salvo disposição legal contrária. 267
No que concerne aos direitos pessoais, a prescrição de pretensões de particulares em face da Fazenda Pública, como vimos,
ocorre em cinco anos (prescrição quinquenal), de acordo com a disciplina do Decreto n o 20.910/1932. Desse modo, se um
administrado pretende ver reconhecido direito pessoal seu em face da Fazenda, deve providenciar a propositura da respectiva
ação no prazo de cinco anos, contados da ocorrência da lesão jurídica. No que tange à pretensão para reparação civil contra a
Fazenda, reiteramos que a prescrição se consuma no prazo geral de três anos, aplicando-se nessa matéria o disposto no art. 206, §
3 o , V, do vigente Código Civil, já que o sistema não admite prazo de prescrição privilegiado para particulares, quando tal prazo
sempre favoreceu a Fazenda. 268
Se o titular do direito pessoal, contudo, for a própria Fazenda, em face do administrado, a prescrição se regulará
naturalmente pela lei geral, no caso o Código Civil – particularmente o citado art. 205, que fixa o prazo genérico de dez anos
(quando não houver prazo diverso específico expresso na lei). Em consequência, discordamos, com a vênia devida, daqueles que,
em nome do princípio da isonomia, advogam a mesma prescrição quinquenal quando é titular da pretensão a Fazenda em face do
administrado. 269 Em nosso entender, a única aplicação do referido princípio é para o fim de serem consideradas situações
desiguais e, portanto, sujeitas a tratamento diverso. O Decreto n o 20.910/1932 visou especificamente a regular a prescrição de
pretensões de administrados em face da Fazenda, dispensando à matéria foros de direito público. Como nada foi regulado em
relação à prescrição de pretensões da Fazenda em face de administrados, é de aplicar-se a lei geral, no caso o Código Civil. Pode
ocorrer que, de lege ferenda, os prazos venham a igualar-se, mas enquanto não houver lei específica em tal direção, aplicáveis
serão as normas da lei civil. 270
Neste tópico, avulta relembrar, ainda, que, por exceção, são imprescritíveis as ações de ressarcimento a serem movidas pela
Fazenda contra agentes públicos, servidores ou não, no caso de ilícitos que causem prejuízo ao erário, como registra o art. 37, §
5 o , da CF. Significa, por via de consequência, que, se um servidor causa prejuízo ao Estado, ao praticar ato ilícito, o ente público
não terá limite de prazo para ajuizar a ação indenizatória, podendo fazê-lo a qualquer tempo. A hipótese, assim, não é alcançada
pela prescrição. 271
Da mesma forma, há também imprescritibilidade no caso de atos inexistentes, assim considerados aqueles despidos de
elemento essencial para sua qualificação como ato administrativo. Embora existentes materialmente, não existem sob o ângulo
jurídico. Por isso, são tratados, em parte, como atos nulos. Seu desfazimento, porém, se origina de ação declaratória, que é
insuscetível de prescrição.
Entretanto, cumpre que se analise com cuidado o vício. Caracteriza-se como inexistente o ato, por exemplo, praticado por
sujeito não integrante da Administração; ou aquele que resulte de mero processo psíquico, ou seja, destituído do elemento forma.
Autorizada doutrina também considera inexistentes os atos de natureza criminosa, como o que determina a prática de tortura ou