_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

direito público e de terem a finalidade de atender aos fins institucionais da entidade.
Com todo o respeito que merece o grande autor, permitimo-nos discordar de seu entendimento. Parece-nos, ao contrário,
que os bens das pessoas administrativas privadas, como é o caso das empresas públicas, sociedades de economia mista e
fundações públicas de direito privado, devem ser caracterizados como bens privados, mesmo que em certos casos a extinção
dessas entidades possa acarretar o retorno dos bens ao patrimônio da pessoa de direito público de onde se haviam originado. 12 O
fator que deve preponderar na referida classificação é o de que as entidades têm personalidade jurídica de direito privado e,
embora vinculadas à Administração Direta, atuam normalmente com a maleabilidade própria das pessoas privadas.
Aliás, não custa lembrar que a Lei n o 6.404/1976, que dispõe sobre as sociedades anônimas, previa expressamente, no art.
242, que os bens de sociedades de economia mista sujeitavam-se normalmente ao processo de execução e penhora de seus bens,
o que indica claramente que não se poderia mesmo tratar de bens públicos, haja vista que uma das características destes é
exatamente a impenhorabilidade. Apesar de o dispositivo ter sido revogado pela Lei n o 10.303, de 31.10.2001, o preceito nele
contido subsiste normalmente, já que inexiste qualquer comando constitucional que autorize a extensão da qualidade de bens
públicos aos referidos bens, como já tivemos a oportunidade de salientar.
O vigente Código Civil resolveu definitivamente a questão. Com efeito, dispõe claramente o art. 98 do novo diploma,
conforme destacado supra, que bens públicos são apenas os que pertencem a pessoas jurídicas de direito público interno e que
todos os demais são particulares, “seja qual for a pessoa a que pertencerem”. Consequentemente, não há mais dúvida de que os
bens de sociedades de economia mista e de empresas públicas, como entidades administrativas de direito privado que são, devem
qualificar-se como bens privados.
Exatamente esse, diga-se de passagem, foi o entendimento do STF, a nosso ver irreparável, em mandados de segurança
impetrados pelo Banco do Brasil contra decisões do Tribunal de Contas da União, que determinaram fosse instaurado
procedimento de tomada de contas especial visando à apuração de danos a seus próprios cofres. Entendeu o Tribunal que os bens
e direitos das sociedades de economia mista não são bens públicos, mas bens privados inconfundíveis com os bens do Estado,
não incidindo, desse modo, o art. 71, II, da CF, que fixa a competência do TCU para julgar as contas dos responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos. 13
Não obstante, a Corte, em outro julgado, decidiu diametralmente em contrário, considerando aplicável o art. 71, II, da CF, e,
consequentemente, legítima a tomada de contas pretendida pelo TCU. Fundou-se a decisão na circunstância de que o prejuízo
causado a uma sociedade de economia mista afetaria a parte do capital pertencente ao Poder Público (capital majoritário com
direito a voto) e, com isso, causaria lesão ao erário. Além disso, foi invocado o argumento segundo o qual se afigura híbrido o
regime jurídico incidente sobre tais entidades. 14
Em nosso entender, é preciso distinguir. Os valores e bens oriundos da gestão da empresa pública ou da sociedade de
economia mista devem caracterizar-se, em princípio, como privados, já que, como temos visto, são elas pessoas jurídicas de
direito privado (art. 98, Código Civil). Somente os bens e valores oriundos diretamente da pessoa controladora, normalmente a
entidade federativa, e ainda não administrados pelo ente paraestatal, é que se qualificam (si et in quantum) como públicos. Dessa
maneira, o controle do Tribunal de Contas executado com base no art. 71, II, da CF (que se refere a “dinheiros, bens e valores
públicos”), somente tem incidência nestes últimos, ficando os primeiros fora do âmbito de controle.
Por conseguinte, o regime jurídico dos bens das pessoas privadas da Administração será, em princípio, o aplicável às demais
pessoas privadas. Pode ocorrer que, excepcionalmente, a lei instituidora da pessoa administrativa disponha de modo diverso,
criando alguma regra especial de direito público. Essa norma, é claro, será derrogatória da de direito privado, mas os bens
continuarão a ser considerados como privados. Como sucede, em regra, com as pessoas privadas, a alienação e a oneração de
seus bens devem atender ao que dispõem os respectivos regulamentos.
Excepcionalmente, a Lei n o 11.284, de 2.3.2006, considerou florestas públicas, e, pois, bens públicos (cuja gestão regula),
aquelas localizadas nos entes públicos e nas entidades da administração indireta, sem fazer distinção entre as de direito público e
de direito privado (art. 3 o , I). A ratio legis no caso é a ampliação protetiva dos ecossistemas e da biodiversidade, sendo de maior
relevância sua caracterização em virtude de estar situada em área do domínio de qualquer pessoa administrativa, do que pela
natureza em si da entidade. Mas cuida-se – insistimos – de exceção ao sistema geral adotado para a espécie.
IV.
Classificação
1.
QUANTO À TITULARIDADE
Os bens públicos, quanto à natureza da pessoa titular, classificam-se em federais, estaduais, distritais e municipais,
conforme pertençam, respectivamente, à União Federal, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.