_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

afetam fundamente o domínio. 5
A noção de domínio eminente, como visto, não pode se confundir com a de domínio patrimonial, porque esta importa a
inclusão daqueles bens que o Estado possui na qualidade de proprietário, tal como se fora uma pessoa privada.
II.
Conceito
A matéria pertinente aos bens jurídicos em geral é tratada no Código Civil, que dedica um capítulo aos bens públicos e
particulares. A regra básica está no art. 98, que dispõe: “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.”
A redação oferecida pelo Código vigente atualizou e aperfeiçoou a que constava do art. 65 do Código anterior, que só se
referia, como titulares de tais bens, à União, aos Estados e aos Municípios. A despeito da relação anacrônica, compatível com a
antiguidade do Código (1916), especialistas e órgãos judiciais já tinham o pensamento de que titulares dos bens públicos seriam
todas as pessoas de direito público, incluindo-se nelas, portanto, o Distrito Federal, as autarquias e as fundações autárquicas de
direito público. 6
Com base no vigente dispositivo do novo Código, podemos, então, conceituar bens públicos como todos aqueles que, de
qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, como a União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração descentralizada, como as autarquias, nestas incluindose
as fundações de direito público e as associações públicas. Os elementos do conceito que já anteriormente apresentávamos
foram sufragados pelo art. 98 do Código Civil, como é fácil concluir.
Referimo-nos a bens de qualquer natureza, porque na categoria se inserem os bens corpóreos e incorpóreos, móveis,
imóveis, semoventes, créditos, direitos e ações. 7 Por outro lado, a menção à propriedade a qualquer título funda-se na especial
circunstância de que no conceito tanto se incluem os bens do domínio do Estado na qualidade de proprietário em sentido estrito,
quanto aqueles outros que, de utilização pública, se sujeitam ao poder de disciplinamento e regulamentação pelo Poder Público.
É costume encontrar, em alguns textos, a expressão bens alodiais como relacionada aos bens públicos. A expressão foi
cunhada na Idade Média e significava os bens que constituíam a propriedade definitiva – que, por isso mesmo, não estava sujeita
a prazo nem a outras condições, além de beneficiar-se de isenções senhoriais feudais. Verifica-se, pois, ser impróprio o emprego
da expressão na atualidade, a menos que para indicar bens públicos livres (alodialidade), o que, na prática, terá pouco reflexo
quanto aos efeitos jurídicos. 8
O elenco das pessoas jurídicas de direito público está no art. 41, do Código Civil. São elas: (a) a União Federal; (b) os
Estados-membros e o Distrito Federal; (c) os Municípios; (d) os Territórios; (e) as autarquias (inclusive as fundações de direito
público e as associações públicas); 9 (f) outras pessoas de caráter público criadas por lei. Por conseguinte, deverão qualificar-se
como bens públicos todos os que pertencerem a tais pessoas.
A propósito da titularidade dos bens públicos, há uma particularidade a destacar: os titulares são as pessoas jurídicas
públicas, e não os órgãos que as compõem. Na prática, tem ocorrido o registro de propriedade atribuído a Tribunal de Justiça,
Assembleia Legislativa, Ministério Público. A indicação revela apenas que o bem foi adquirido com o orçamento daquele órgão
específico, estando, por isso, afetado a suas finalidades institucionais. A propriedade, todavia, é do ente estatal, no caso, o
Estado-membro, e não do órgão, que não tem personalidade jurídica e representa mera repartição interna da pessoa jurídica, por
mais relevantes que sejam as suas funções. O efeito jurídico exclusivo de semelhante afetação é o de que, somente por exceção,
deve o bem ser desvinculado dos fins institucionais do órgão, eis que, afinal, este o adquiriu com recursos próprios.
III.
Bens das Pessoas Administrativas Privadas
Segundo clássica lição de HELY LOPES MEIRELLES, os bens das entidades paraestatais também se consideram bens
públicos. Eis as palavras do renomado publicista: “Quanto aos bens das entidades paraestatais (empresas públicas, sociedades
de economia mista, serviços autônomos etc.), entendemos que são, também, bens públicos com destinação especial e
administração particular das instituições a que foram transferidos para consecução dos fins estatutários”. 10
Baseia-se o autor no fato de que tais bens são públicos em sua origem e em seus fins, e que apenas a sua administração é
que é confiada à entidade paraestatal. Ressalva adiante, porém, que os referidos bens são sujeitos à oneração e sujeitam-se à
penhora por dívidas da entidade, podendo, ainda, ser alienados na forma como o dispuserem seus estatutos. 11
O ensinamento do grande autor, entretanto, se nos afigura contraditório. Se incide sobre tais bens a normatividade básica
atribuída aos bens privados, fica difícil caracterizá-los como bens públicos pela só circunstância de provirem de pessoas de