_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

observados os parâmetros constitucionais. De fato, há determinados serviços públicos que, por sua natureza ou extensão
territorial, demandam a presença de mais de uma pessoa pública para que sejam efetivamente executados. É para tal situação que
servem os consórcios públicos. A ideia, sem dúvida, é digna de aplausos; caberá, porém, aos participantes do negócio
implementá-lo à luz do efetivo interesse público, relegando a segundo plano interesses menores.
A formalização decorrente do ajuste apresenta peculiaridade: ajustadas as partes, devem elas constituir pessoa jurídica, sob
a forma de associação pública ou pessoa jurídica de direito privado. 149 Semelhante personalização do negócio jurídico não é
exigida nos convênios stricto sensu: nestes, os pactuantes se associam, mas não se institui pessoa jurídica, e os direitos e
obrigações decorrem apenas do instrumento pelo qual se formalizarem. 150 Ou seja: quanto ao conteúdo, não há distinção, pois
que em ambos os casos os participantes estão associados para fins comuns. Quanto à forma, no entanto, os consórcios públicos
exigem a criação de pessoa jurídica, o mesmo não sucedendo com os convênios em sentido estrito e com os tradicionais
consórcios administrativos (estes, como vimos, mera categoria dos convênios). 151 Por outro lado, também não se confundem com
os consórcios de empresas previstos na lei das sociedades anônimas, já que estes são mecanismos de direito privado. 152
Há dois requisitos formais prévios à formação do consórcio. Primeiramente, o ajuste somente poderá efetivar-se se houver
prévia subscrição de protocolo de intenções (art. 3 o ). Esse acordo já representa a manifestação formal de vontade do ente estatal
para participar do negócio público. 153 Em segundo lugar, tem-se que, firmado o protocolo, deverá este ser objeto de ratificação
por lei (art. 5 o ); esta, porém, será dispensada se a entidade pública, ao momento do protocolo, já tiver editado lei disciplinadora
de sua participação no consórcio. 154 Verifica-se, por via de consequência, que a participação da pessoa estatal no consórcio não
pode ser decidida apenas pelo Poder Executivo: a lei demanda a participação também do Poder Legislativo, e o faz porque esse
tipo de associação acarreta, em algumas situações, verdadeira representação do ente estatal pelo consórcio. Trata-se, pois, de ato
de governo, e não de mero consentimento de administração.
A organização e o funcionamento dos consórcios, no entanto, serão regidos pela legislação reguladora das associações civis,
prevalecendo, no caso de colisão, a disciplina da Lei n o 11.107/2005 (art. 15). A estrutura do consórcio e o funcionamento
específico dos órgãos que o integram serão previstos no respectivo estatuto (art. 7 o ). Observe-se que são dois os diplomas
reguladores: de um lado, o que regula as associações civis (basicamente o Código Civil), aplicável na relação jurídica decorrente
do consórcio (disciplina externa); de outro, o que define a atuação dos órgãos internos e a organização da entidade (disciplina
interna).
Em virtude de sua especificidade, gerando a associação de vários entes públicos, o consórcio público, quando assumir a
forma de associação pública, caso em que terá personalidade jurídica de direito público, integrará a Administração Indireta das
pessoas federativas consorciadas (art. 6 o , § 1 o ). 155 A contrario sensu, caso se institua como pessoa jurídica de direito privado,
estará fora da administração descentralizada, não sendo, assim, considerada pessoa administrativa. 156 Não obstante, trata-se da
prestação de serviço público de forma descentralizada por pessoa jurídica formada exclusivamente por pessoas da federação e,
desse modo, a entidade, pelo sistema vigente, não pode deixar de integrar a Administração Indireta. Pensamos, pois, que, seja de
direito público ou de direito privado, a entidade representativa do consórcio público se incluirá na administração descentralizada
dos entes federativos consorciados. 157
No caso de ter o consórcio personalidade jurídica de direito privado, a lei estabelece que seu quadro de pessoal terá regime
trabalhista, razão por que se aplicam as normas da CLT – Consolidação das Leis do Trabalho. O regime jurídico geral,
entretanto, será híbrido: incidem, de um lado, normas de direito privado e, de outro, normas de direito público, como as que se
referem a licitações, contratos, prestação de contas e admissão de pessoal. 158
No que concerne às associações públicas, a Lei n o 11.107/2005, para assim qualificá-las, incumbiu-se de alterar o art. 41,
do Código Civil, que enumera as pessoas jurídicas de direito público interno. No inciso IV, onde constava apenas “autarquias”,
passou a constar “autarquias, inclusive as associações públicas”. Tal modificação, todavia, pode causar alguma dúvida no
espírito do intérprete. O termo autarquia pode assumir dois sentidos: em sentido estrito, corresponde a uma determinada
categoria de pessoa jurídica de direito público, integrante da administração indireta do Estado; em sentido lato, indica qualquer
pessoa jurídica que tenha certa autonomia administrativa, financeira e operacional. Como constou da alteração, não é muito fácil
concluir se as associações públicas se incluem na categoria de autarquia em sentido estrito, ou se são elas uma nova modalidade
de pessoa jurídica que, como as autarquias, têm personalidade jurídica de direito público e autonomia administrativa e financeira.
A primeira interpretação se nos afigura mais condizente com o texto: as associações públicas, assim como certas fundações,
incluem-se no gênero autarquia, assim considerada como modalidade específica de pessoa jurídica de direito público. 159
Há, porém, uma dificuldade criada na lei. De acordo com o art. 6 o , I, a aquisição da personalidade jurídica da associação
pública ocorrerá “mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções”. Quid iuris, contudo, se as leis tiverem
data de vigência diversa? A lei não aponta solução. Registra-se entendimento segundo o qual a personalidade jurídica surge em
momentos diferentes para cada ente consorciado, e isso pelo fato de o consórcio integrar a administração indireta. 160 Sob outra