_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

natureza do uso, é significativamente variável o conteúdo da outorga, e isso porque variáveis são também as situações que a
ensejam. 100
O uso privativo pode alcançar qualquer das três categorias de bens públicos. Suponha-se, para exemplificar, o
consentimento dado pelo Poder Público para utilização da calçada por comerciante para a colocação de mesas e cadeiras de bar.
Ou certo boxe de mercado produtor pertencente ao Município, para uso privativo de determinado indivíduo. Ou, ainda, um
prédio desativado, cujo uso a um particular determinado é autorizado pelo Estado. Estão aí exemplos de bem de uso comum do
povo, de uso especial e dominical, todos sujeitos a uso privativo.
Anote-se, todavia, que os instrumentos empregados para o uso privativo, que estudaremos adiante, incidem exclusivamente
sobre bens públicos, qualquer que seja a sua natureza. Consequentemente, são impróprios para formalizar a utilização de bens
privados, ainda que esses bens pertençam a pessoas administrativas. Por força desse aspecto, não cabe a empresas públicas ou
sociedades de economia mista emitir permissões de uso ou firmar concessões de uso, embora algumas dessas entidades
indevidamente o façam; devem valer-se, isto sim, de instrumentos de direito privado, como o comodato, locação etc.
Quatro são as características do uso especial privativo dos bens públicos.
A primeira é a privatividade do uso. Significa que aquele que recebeu o consentimento estatal tem direito a usar sozinho o
bem, afastando possíveis interessados. Se o uso é privativo, não admite a concorrência de outras pessoas.
Outra característica é a instrumentalidade formal. O uso privativo não existe senão através de título jurídico formal, através
do qual a Administração exprima seu consentimento. É nesse título que estarão fixadas as condições de uso, condições essas a
que o administrado deve se submeter estritamente.
A terceira é a precariedade do uso. Dizer-se que o uso é precário tem o significado de admitir posição de prevalência para a
Administração, de modo que, sobrevindo interesse público, possa ser revogado o instrumento jurídico que legitimou o uso. 101
Essa revogação, como regra, não rende ensejo a qualquer indenização, mas pode ocorrer que seja devida pela Administração em
casos especiais, como, por exemplo, a hipótese em que uma autorização de uso tenha sido conferida por tempo certo, e a
Administração resolva revogá-la antes do termo final.
Finalmente, esses instrumentos sujeitam-se a regime de direito público, no sentido de que a Administração possui em seu
favor alguns princípios administrativos que levam em consideração o interesse público, como é o caso da revogação, acima
mencionada. 102
A propósito do tema, tem havido alguns conflitos no tocante ao uso privativo de bens de uso comum do povo,
principalmente de praias. Em linha de princípio, as praias, por sua natureza, devem ser objeto de acesso geral pelas populações.
Somente em caráter de exceção pode permitir-se o uso privativo por particular de algum trecho do litoral. Para tanto, deve a
Administração autorizá-lo expressa e formalmente, sempre apontando o motivo de interesse público (como, por exemplo, o
fomento ao turismo) que conduziu à autorização. Havendo abuso na apropriação exclusiva por parte do ocupante, cabe a
propositura de ação civil pública pelo Ministério Público para o fim de garantir o acesso à coletividade em geral. 103
Ainda no que concerne ao regime de direito público, vale anotar que, sem embargo de ser conferido o uso privativo a pessoa
da iniciativa privada, o imóvel continua a caracterizar-se como bem público e a merecer a incidência das prerrogativas que o
ordenamento jurídico lhe atribui. Uma delas é a imunidade recíproca, segundo a qual se veda à União, Estados, Distrito Federal e
Municípios instituir impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços uns dos outros (art. 150, VI, “a”, CF). A prerrogativa
subsiste ainda que o bem público esteja sob o uso de pessoas privadas, visto que inexiste qualquer restrição no cenário
constitucional. Por isso, já se decidiu, corretamente a nosso ver, que o Município não pode cobrar IPTU sobre imóvel federal,
ainda que este tenha sido objeto de concessão de uso para exploração comercial, até porque o concessionário do uso não pode
figurar no polo passivo da relação tributária. 104 Não obstante, em outra decisão foram opostas algumas restrições para a
imunidade, sendo esta considerada inaplicável, por exemplo, quando há exploração econômica. 105
O governo federal editou a Lei nº 13.311, de 11.7.2016, para instituir, nos termos do art. 182, caput, da CF, normas gerais
para ocupação e utilização da área pública urbana por quiosques, trailers, feiras e bancas de jornais e revistas. Nela se pretendeu
regular o regime de outorga, materializada pelos atos de consentimento estatal. Fora parte a estranheza que provoca, a lei é
flagrantemente inconstitucional, e por mais de uma razão. Primeiro, o art. 182, caput, da CF confere à União competência para
editar normas gerais sobre política de desenvolvimento urbano, e esse rigorosamente não é o caso. Segundo, porque o mesmo
dispositivo atribui ao Município a execução da política urbana, e nela é que se situa a ocupação e utilização da área urbana; com
isso, houve inegável invasão da competência municipal pela União. Terceiro, por dedução absolutamente lógica: o que a União
tem a ver com ação urbanística dessa natureza? A conclusão é a de que os atos de outorga e consentimento para aquela finalidade
devem continuar a ser expedidos pelo governo municipal – como, aliás, tem sido feito há séculos.
Vejamos, então, os instrumentos de uso privativo.