_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

A área contábil é aquela em que se formalizam os registros das receitas e despesas. Na área financeira stricto sensu, o
controle se executa sobre os depósitos bancários, os empenhos, o pagamento e o recebimento de valores etc. O controle
orçamentário visa ao acompanhamento do orçamento e à fiscalização dos registros nas rubricas adequadas.
Restam os controles operacional e patrimonial. No primeiro, a fiscalização incide sobre a execução das atividades
administrativas em geral, verificando-se notadamente a observância dos procedimentos legais para cada fim, bem como a
necessidade de sua adequação à maior celeridade, eficiência e economicidade. O controle patrimonial recai sobre os bens do
patrimônio público, exigindo-se sejam fiscalizados os almoxarifados, os bens em estoque, os bens de uso, os bens consumíveis
etc.
NATUREZA DO CONTROLE – A Constituição foi incisiva quando proclamou que o controle será exercido sob cinco
aspectos diferentes:
1.
2.
3.
4.
5.
quanto à legalidade;
quanto à legitimidade:
quanto à economicidade;
quanto à aplicação das subvenções; e
quanto à renúncia de receitas. 208
O controle da legalidade é aquele que se caracteriza como fundamental, e por mais de uma razão. A atividade de
administrar é subjacente à lei, de modo que não se pode conceber que seu desempenho afronte os comandos normativos desta. Se
o administrador pudesse vulnerar a lei, estaria indiretamente legislando e não administrando. Além desse aspecto, cumpre
lembrar que a legalidade foi relacionada como princípio expresso na Constituição atual, como se observa no art. 37, caput. A
verdade é que na atividade de administrar a vontade pessoal do administrador não tem maior valia e nem pode prevalecer sobre a
vontade da lei. O controle financeiro envolve, primordialmente, o exame da legalidade dos atos da Administração.
O controle da legitimidade foi uma novidade constitucional. Ao referir-se à legitimidade, depois de se ter referido à
legalidade, a Constituição parece ter admitido um controle externo de mérito por parte do Congresso, no aspecto financeiro.
Note-se que o art. 70 da CF cuida dos sistemas de controle interno e externo. No que se refere ao controle interno, nenhuma
novidade há no controle de mérito, que é, como vimos, uma revisão com base em critérios administrativos de conveniência e
oportunidade. O ângulo novo na questão é a admissibilidade do controle externo de legitimidade. Como bem salienta MANOEL
GONÇALVES FERREIRA FILHO, a legalidade diz apenas com o confronto formal entre o ato e a lei, mas a legitimidade não
observa apenas as formas prescritas ou não defesas pela lei, mas também em sua substância se ajusta a esta, assim como aos
princípios não jurídicos da boa administração. 209
O sentido acima se completa com o controle da economicidade, que enseja a verificação, pelo órgão controlador, da
existência, ou não, dos princípios da adequação e da compatibilidade, referentes às despesas públicas. Esse controle também
envolve o mérito, porque, nas palavras de JOSÉ AFONSO DA SILVA, que já se vão tornando clássicas, serve para verificar se o
órgão procedeu, na aplicação da despesa pública, de modo mais econômico, atendendo, p. ex., uma adequada relação custobenefício.
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A aplicação das subvenções e a renúncia de receitas são os demais aspectos em que pode se efetivar o controle, envolvendo
aspectos de legalidade ou de mérito. No concernente à aplicação das subvenções tanto é importante fiscalizar se o destino formal
das verbas observou o que determinava a lei, como se, mesmo atendida esta, o aplicador as utilizou de forma econômica,
criteriosa e não perdulária. Este último enfoque é importante, porque ninguém desconhece que alguns administradores não têm a
menor preocupação quanto ao preço de bens e serviços, isso naquele criticável pensamento de que os recursos são públicos e, por
isso, seus gastos não ofendem seus próprios bolsos.
A renúncia de receitas há de ter sempre caráter excepcional, pois que não pode o administrador deixar de receber recursos
que vão ser vertidos para a própria coletividade. A fiscalização interna e externa deve considerar esse aspecto. É verdade que, em
algumas ocasiões, a renúncia a receitas traduz interesse público específico; se assim ocorrer, a renúncia será lícita. Ilícita, isto
sim, será a renúncia sem causa, ou seja, aquela para a qual o administrador não tenha qualquer fundamento de ordem
administrativa. Nesse caso, a renúncia pura e simples, sem motivo administrativo legítimo, caracteriza desvio de finalidade e se
sujeita à invalidação e à responsabilidade funcional, civil e criminal do administrador.
3.
TRIBUNAL DE CONTAS
O Tribunal de Contas é o órgão integrante do Congresso Nacional que tem a função constitucional de auxiliá-lo no controle