_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

princípios que formam a estrutura do regime jurídico de direito público, aplicável basicamente aos contratos administrativos (art.
54, Estatuto).
A lei relaciona as seguintes prerrogativas: a) alteração unilateral do contrato; b) rescisão unilateral; c) fiscalização da
execução dos contratos; d) aplicação de sanções; e) ocupação provisória de bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados
ao objeto do contrato, quando o ajuste visa à prestação de serviços essenciais.
Tais prerrogativas – reitere-se por oportuno – não alcançam as empresas públicas e as sociedades de economia mista,
reguladas por seu estatuto próprio (Lei nº 13.303/2016), no qual inexiste referência à aplicação das referidas vantagens, em
consonância, aliás, com sua natureza de pessoas administrativas de direito privado.
Examinemos destacadamente, por sua relevância, as duas primeiras prerrogativas.
2.
ALTERAÇÃO UNILATERAL
Fato inexistente nos contratos de direito privado, a alteração unilateral do contrato pela Administração bem demonstra sua
superioridade em face da outra parte (art. 58, I, Estatuto). É que aqui a formação bilateral da vontade criadora cede lugar à força
da vontade unilateral alteradora.
Semelhante prerrogativa outorgada à Administração – é bom destacar – não pode ser empregada por arbítrio ou por outros
interesses escusos, nem pode retratar desvio de finalidade para causar gravame ao contratado. O escopo da norma, ao contrário,
foi o de admitir que o advento de novos fatos administrativos possa permitir alguma flexibilização na relação contratual – a qual,
todavia, sempre há de sujeitar-se a alguns limites, bem como há de atender ao interesse público indicado pela Administração para
proceder à alteração unilateral. Por conseguinte, sempre será sindicável, administrativa ou judicialmente, o motivo pelo qual se
considerou necessária a alteração.
A alteração do contrato também pode ser bilateral (art. 65, II, Estatuto), mas o que representa a peculiaridade desse tipo de
contrato é a alteração unilateral. Esta se dá em dois casos:
1. quando há modificação do projeto ou das especificações, com vistas à melhor adequação técnica aos fins do contrato
(alteração qualitativa); e
2. quando é preciso modificar o valor em virtude do aumento ou diminuição quantitativa do objeto contratual (alteração
quantitativa). 62
Advirta-se, porém, que a alteração primária atinge apenas as cláusulas de execução da obra ou serviço, ou dos quantitativos
do objeto, no caso de compras. Entretanto, a modificação do preço sempre se configura como alteração derivada, vale dizer, não
ocorre diretamente, mas sim como efeito da consumação de alguma daquelas situações. Por isso, o Estatuto consigna que as
cláusulas econômico-financeiras e monetárias, sem as alterações primárias, não podem ser alteradas sem a prévia concordância
do contratado (art. 58, § 1 o ). Processada a alteração, contudo, caberá a revisão dessas cláusulas para que se preserve o equilíbrio
do contrato (art. 58, § 2 o ).
Se a alteração imposta aumentar os encargos do particular contratado, tem este direito a receber as diferenças respectivas
(art. 65, § 6 o ); o mesmo ocorrendo se forem criados tributos ou encargos legais após a celebração do ajuste, que tenham
repercussão no preço. São formas de propiciar o restabelecimento do equilíbrio contratual, rompido por força da alteração.
Outra vantagem da Administração reside na possibilidade de obrigar o contratado a aceitar, nas mesmas condições,
acréscimos ou supressões em obras, serviços ou compras até 25% do valor originário do contrato, ou até 50% no caso de reforma
de edifício ou equipamento (art. 65, § 1 o , Estatuto). Em outra vertente, nenhum acréscimo pode exceder os limites da lei, ao
passo que a supressão admite essa possibilidade desde que haja acordo entre as partes (art. 65, § 2 o ).
A lei, portanto, confere à Administração o direito de exigir que o contratado se submeta às alterações impostas nesses
limites, ao mesmo tempo em que comina ao contratado a obrigação de aceitá-las. Não se submetendo às alterações, o contratado
é considerado como descumpridor do contrato, dando margem a que a Administração rescinda o ajuste, atribuindo-lhe culpa pela
rescisão. Da mesma forma, não pode a Administração impor alterações além dos limites da lei; se o fizer, a ela caberá a culpa
pela rescisão.
No que diz respeito aos limites de alteração fixados no art. 65, § 1 o , do Estatuto, divergem os autores sobre se o dispositivo
seria aplicado apenas às alterações quantitativas (art. 65, I, “b”) ou se seria estendido também às alterações qualitativas (art. 65, I,
“a”). Para uns, os limites não se aplicariam a estas últimas por serem com elas incompatíveis pela própria natureza. 63 Para outros,
impõe-se a observância dos limites em virtude de não haver distinção na lei. Filiamo-nos, com a devida vênia, a este último
entendimento. De fato, o art. 65, § 1 o , não faz qualquer distinção entre os tipos de alteração contratual e alude a obras, serviços e
compras em geral. Se o legislador pretendesse discriminar as espécies de modificação, deveria tê-lo feito expressamente, o que
não ocorreu. Assim, onde a lei não distingue não cabe ao intérprete distinguir. Avulta, ainda, observar que o art. 65, § 2 o , com a
o