_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

normativa (ou legislativa); ao Executivo, a função administrativa; e, ao Judiciário, a função jurisdicional.
Entretanto, não há exclusividade no exercício das funções pelos Poderes. Há, sim, preponderância. As linhas definidoras das
funções exercidas pelos Poderes têm caráter político e figuram na Constituição. Aliás, é nesse sentido que se há de entender a
independência e a harmonia entre eles: se, de um lado, possuem sua própria estrutura, não se subordinando a qualquer outro,
devem objetivar, ainda, os fins colimados pela Constituição.
Por essa razão é que os Poderes estatais, embora tenham suas funções normais (funções típicas), desempenham também
funções que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (funções atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize.
O Legislativo, por exemplo, além da função normativa, exerce a função jurisdicional quando o Senado processa e julga o
Presidente da República nos crimes de responsabilidade (art. 52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos
mesmos crimes (art. 52, II, CF). Exerce também a função administrativa quando organiza seus serviços internos (arts. 51, IV, e
52, XIII, CF).
O Judiciário, afora sua função típica (função jurisdicional), pratica atos no exercício de função normativa, como na
elaboração dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, “a”, CF), e de função administrativa, quando organiza os seus
serviços (art. 96, I, “a”, “b”, “c”; art. 96, II, “a”, “b” etc.).
Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a função administrativa, desempenha também função atípica
normativa, quando produz, por exemplo, normas gerais e abstratas através de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF), 7 ou,
ainda, quando edita medidas provisórias (art. 62, CF) ou leis delegadas (art. 68, CF). Quanto à função jurisdicional, o sistema
constitucional pátrio vigente não deu margem a que pudesse ser exercida pelo Executivo. 8 A função jurisdicional típica, assim
considerada aquela por intermédio da qual conflitos de interesses são resolvidos com o cunho de definitividade (res iudicata), é
praticamente monopolizada pelo Judiciário, e só em casos excepcionais, como visto, e expressamente mencionados na
Constituição, é ela desempenhada pelo Legislativo. 9
Em relação à tipicidade ou atipicidade das funções, pode suceder que determinada função se enquadre, em certo momento,
como típica, e o direito positivo venha a convertê-la em atípica, e vice-versa. Exemplo elucidativo ocorreu com os processos de
inventário e separação e divórcio consensuais: ainda que inexistisse litígio, cumpria aos interessados recorrer à via judicial.
Tratando-se de função administrativa, ao ser exercida no Judiciário qualificava-se como função jurisdicional atípica.
Posteriormente, contudo, o inventário e a partilha (quando os interessados são capazes e concordes), bem como a separação e o
divórcio consensuais (quando não há filhos menores ou incapazes), passaram a ser admitidos por simples escritura pública em
Ofício de Notas comum, servindo o título para o registro público adequado (arts. 610, § 1º, e 733, Código de Processo Civil).
Com tal mudança de rumo, o que era função jurisdicional atípica passou a caracterizar-se como função administrativa típica.
3.
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA
Não constitui tarefa muito fácil delinear os contornos do que se considera função administrativa. Os estudiosos têm
divergido sobre o tema. Todos, no entanto, fazem referência ao pensamento de OTTO MAYER, que, ao final do século passado,
defendia a autonomia do Direito Administrativo em face do Direito Constitucional, e afirmava: “A administrativa é a atividade
do Estado para realizar seus fins, debaixo da ordem jurídica”. A visão do grande jurista alemão mostrava que a função
administrativa haveria de ter duas faces: a primeira relativa ao sujeito da função (aspecto subjetivo); a segunda relativa aos
efeitos da função no mundo jurídico (aspecto objetivo formal).
Para a identificação da função administrativa, os autores se têm valido de critérios de três ordens:
1º)
2º)
3º)
subjetivo (ou orgânico), que dá realce ao sujeito ou agente da função;
objetivo material, pelo qual se examina o conteúdo da atividade; e
objetivo formal, que explica a função pelo regime jurídico em que se situa a sua disciplina.
Nenhum critério é suficiente, se tomado isoladamente. Devem eles combinar-se para suscitar o preciso contorno da função
administrativa.
Na prática, a função administrativa tem sido considerada de caráter residual, sendo, pois, aquela que não representa a
formulação da regra legal nem a composição de lides in concreto. 10 Mais tecnicamente pode dizer-se que função administrativa é
aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente à ordem constitucional e legal, sob regime de direito
público, com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica. 11
Enquanto o ponto central da função legislativa consiste na criação do direito novo (ius novum) e o da função jurisdicional
descansa na composição de litígios, na função administrativa o grande alvo é, de fato, a gestão dos interesses coletivos na sua
mais variada dimensão, consequência das numerosas tarefas a que se deve propor o Estado moderno. Como tal gestão implica