_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Desapropriação
I.
Introdução
Vimos no Capítulo 12 o enfoque sobre o direito de propriedade na ordem jurídica vigente, bem como os fundamentos que
rendem ensejo à intervenção do Estado na propriedade. Para não repetir o que já foi analisado, fazemos remissão ao que lá
expendemos sobre o tema, porque inteiramente consonante com o instituto que agora será estudado.
Não obstante, convém relembrar, pela importância de que se reveste o assunto, que o direito de propriedade tem garantia
constitucional (art. 5 o , XXII, CF), mas a Constituição, como que em contraponto com a garantia desse direito, exige que a
propriedade assuma a sua condição de atender à função social (art. 5 o , XXIII). Sendo assim, ao Estado será lícito intervir na
propriedade toda vez em que não esteja cumprindo seu papel no seio social, e isso porque, com a intervenção, o Estado passa a
desempenhar sua função primordial, qual seja, a de atuar conforme os reclamos de interesse público.
Essa intervenção, tornamos a frisar, pode ser categorizada em dois grupos: de um lado, a intervenção restritiva, através da
qual o Poder Público retira algumas das faculdades relativas ao domínio, embora salvaguarde a propriedade em favor do dono;
de outro, a intervenção supressiva, que gera a transferência da propriedade de seu dono para o Estado, acarretando, por
conseguinte, a perda da propriedade. Já examinamos as formas de intervenção restritiva. Cabe-nos agora analisar a forma mais
drástica de intervenção do Estado, ou seja, aquela que provoca a perda da propriedade. Essa forma é a desapropriação.
Ninguém discute a complexidade de tema tão delicado, como é o caso da desapropriação. E não poderia ser diferente, tendo
em vista que esse fato administrativo retrata um dos pontos máximos do eterno conflito entre o Estado e o particular, vale dizer,
entre o interesse público e os interesses privados.
Entretanto, é sempre oportuno que voltemos ao correto ensinamento de DEBBASCH a respeito das instituições políticas e
das instituições administrativas. Estas precisam sempre de certos conceitos ideológicos e filosóficos só estabelecidos como
axiomas pelas instituições políticas. 1 A desapropriação é uma instituição administrativa, mas sua natureza, seus limites e seus
efeitos resultam da opção política traçada na Constituição. Se inexistisse a ideologia política relativa à propriedade e à exigência
de sua função social, seria decerto impertinente pensar em desapropriação. Por esse motivo, sempre é bom não perder de vista
que o instituto envolve aspectos de natureza política, administrativa, econômica e social, o que reclama cuidado maior quando de
seu estudo. 2
II.
Conceito
Desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro,
por razões de utilidade pública ou de interesse social, normalmente mediante o pagamento de indenização.
O fato de ser um procedimento de direito público retrata a existência de uma sequência de atos e atividades do Estado e do
proprietário, desenvolvidos nas esferas administrativa e judicial. Sobre esse procedimento, incidem normas de direito público,
sobretudo quanto aos aspectos que denotam a supremacia do Estado sobre o proprietário. 3
O objetivo da desapropriação é a transferência do bem desapropriado para o acervo do expropriante, sendo que esse fim só
pode ser alcançado se houver os motivos mencionados no conceito, isto é, a utilidade pública ou o interesse social. E a
indenização pela transferência constitui a regra geral para as desapropriações, só por exceção se admitindo, como adiante se verá,
a ausência desse pagamento indenizatório.