_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Há autores, porém, que sustentam que a servidão pode incidir também sobre bens móveis. 18 Advoga-se, ainda, tese mais
ampla – a de que pode ser instituída sobre imóveis, móveis e até serviços. 19
Com a vênia devida a esses estudiosos, não vemos como se possa estender, com tal amplitude, o objeto das servidões
administrativas. Não se pode perder de vista que as servidões têm o mesmo núcleo, como vimos, sejam elas administrativas ou de
direito privado. Mas o nascedouro do instituto se deu no direito privado e só posteriormente se estendeu ao Poder Público. No
direito privado, é corretíssima a lição de CAIO MÁRIO DA SILVA PEREIRA, segundo o qual as servidões “têm por objeto
coisa imóvel corpórea, ou sejam prédios, na terminologia adequada”. 20 Está excluída, portanto, a instituição sobre bens móveis.
Por outro lado, parece-nos mais difícil ainda aceitar a servidão administrativa sobre serviços. Tornando a invocar o autor
acima, é necessário diferenciar as servidões prediais das impropriamente denominadas servidões pessoais, as quais “não passam
de vantagens proporcionadas a alguém” e, dessa maneira, se caracterizam mais como direitos de crédito, e não como direito
real. 21 À semelhança do que ocorre com a desapropriação, é de aplicar-se às servidões administrativas o princípio da hierarquia
federativa: não pode um Município instituir servidão sobre imóveis estaduais ou federais, nem pode o Estado fazê-lo em relação
aos bens da União. A recíproca, porém, não é verdadeira: a União pode fazê-lo em relação a bens estaduais e municipais, e o
Estado, em relação a bens do Município. Neste caso, contudo, deve haver autorização legislativa, como o exige o art. 2 o , § 2 o , do
Decreto-lei n o 3.365/1941, que regula o processo de desapropriação por utilidade pública. Como a servidão deve obedecer ao
mesmo processo (art. 40 da mesma lei), a ela também deve aplicar-se esse requisito para a instituição da servidão em bem
público. Em parecer sobre esse tema, CAIO TÁCITO averbou que “não pode o município apropriar-se de área de domínio da
União, quer pela via direta da desapropriação, quer pela via indireta da ocupação, para convertê-la em estrada municipal”
(RDA 159/328).
4.
FORMAS DE INSTITUIÇÃO
Há duas formas de instituição de servidões administrativas.
A primeira delas decorre de acordo entre o proprietário e o Poder Público. Depois de declarar a necessidade pública de
instituir a servidão, o Estado consegue o assentimento do proprietário para usar a propriedade deste com o fim já especificado no
decreto do Chefe do Executivo, no qual foi declarada a referida necessidade. Nesse caso, as partes devem celebrar acordo formal
por escritura pública, para fins de subsequente registro do direito real.
A segunda forma é através de sentença judicial. Não tendo havido acordo entre as partes, o Poder Público promove ação
contra o proprietário, demonstrando ao juiz a existência do decreto específico, indicativo da declaração de utilidade pública. O
procedimento, nessa hipótese, é idêntico ao adotado para a desapropriação, estando previsto, como já vimos, no art. 40 do
Decreto-lei n o 3.365/1941. 22 Adite-se, à guisa de esclarecimento, que, conforme já decidido, deverão ser citados para a ação os
proprietários do imóvel em que se pretende implantar a servidão, bem como eventuais possuidores, neste caso porque os efeitos
da medida administrativa interferem também em sua esfera jurídica. 23
Pode ocorrer a hipótese em que a Administração nem celebrou acordo com o proprietário nem observou as formalidades
necessárias à implementação da servidão administrativa. Em outras palavras, deixou de proceder à expedição do decreto e ao
ajuizamento da ação com oferta do preço. A hipótese indica que o uso da propriedade pelo Poder Público se deu manu militari,
situação que se assemelha à da desapropriação indireta. Nesse caso, idêntica deve ser a solução: sendo fato consumado a
instalação da servidão, cabe ao proprietário pleitear judicialmente indenização com vistas à eventual reparação de seus
prejuízos. 24
Não consideramos legítima a forma de instituição de servidões administrativas através de lei, como o fazem alguns autores.
As servidões são instituídas sobre propriedades determinadas, o que não ocorre com a lei, que estabelece o direito de uso sobre
propriedades indeterminadas. Por outro lado, a lei não impõe tipicamente uma restrição, mas sim estabelece uma limitação
genérica à propriedade, razão por que entendemos que se trata de limitações administrativas, instituto que estudaremos adiante.
Essas imposições legais, na verdade, decorrem da necessidade de possibilitar que o Poder Público exerça seu poder de polícia. É o
caso, por exemplo, dos terrenos reservados previstos no Código de Águas (Decreto n o 24.643/1934), citado por HELY LOPES
MEIRELLES, como forma de instituição de servidão ex vi legis, mas que, incidindo sobre as faixas marginais de rios e lagos de
todas as propriedades, destinam-se, em última instância, ao exercício do poder de polícia com vistas à fiscalização desses bens
públicos. 25 Esse tipo de norma legal institui não servidão administrativa, mas sim limitações administrativas genéricas.
Autorizada doutrina também apresenta várias hipóteses do que considera servidões decorrentes diretamente da lei, como as
do Código de Águas Minerais (Decreto-lei n o 7.841/1945); a servidão militar prevista no Decreto-lei n o 3.437/1941; a servidão
para a proteção do patrimônio tombado, prevista no Decreto-lei n o 25/1937. 26 Entretanto, venia concessa, todos esses casos
indicam limitações administrativas genéricas, e não servidões administrativas. Nesses casos, o próprio conteúdo do direito de