_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

quanto aos atos anteriores, limita-se à multa e à reparação integral do dano causado até o limite do patrimônio transferido, a
menos que tais alterações tenham resultado de simulação ou fraude. 193
São considerados atos lesivos à Administração os praticados contra (a) o patrimônio público nacional ou estrangeiro, (b) os
princípios da administração e (c) os compromissos internacionais firmados pelo governo brasileiro. As condutas, enumeradas no
art. 5º, são de natureza variada, devendo citar-se, entre outras, (a) a promessa, oferta ou entrega de vantagem indevida a agente
público; (b) o financiamento, custeio e patrocínio dos atos ilícitos; (c) a utilização de interposta pessoa, física ou jurídica, para
dissimular seus reais interesses ou a identificação dos beneficiários dos atos; (d) dificultar a função de investigar ou fiscalizar
atribuída a órgãos públicos e intervir em sua atuação. Incluem-se, também, vários atos praticados em detrimento de contratos e
licitações, conforme já mencionado nos capítulos pertinentes a tais temas.
Na esfera administrativa são previstas duas espécies de sanção: (a) multa de 01% a 20% do faturamento bruto do último
exercício anterior à instauração do processo administrativo; (b) publicação extraordinária da decisão punitiva em meios de
comunicação de grande circulação. 194 Independentemente dessas punições, sempre incidirá a obrigação de reparar o dano (art.
6º). As sanções são aplicáveis isolada ou cumulativamente, mas os respectivos atos deverão ter motivação expressa, fato que os
torna passíveis de controle judicial de legalidade. O administrador, na função sancionatória, é compelido a considerar vários
fatores para a motivação do ato, como, por exemplo, a gravidade e a consumação do fato, o grau e os efeitos da lesão, a posição
econômica do infrator e outros similares. 195
A responsabilidade da pessoa jurídica será apurada em processo administrativo, sendo este instaurado e julgado pela
autoridade máxima de cada órgão ou entidade, que poderá valer-se de delegação (art. 8º), e conduzido por comissão para tanto
designada (art. 10), a quem caberá apresentar relatório ao final. A lei fixa prazo para a conclusão (180 dias), embora admita
prorrogação. Por outro lado, é assegurado o contraditório pela possibilidade de defesa da pessoa acusada (art. 11). Entretanto, a
lei previu processo administrativo específico para a reparação integral do dano, que, porém, não será afetado pelo processo de
apuração da responsabilidade. 196 Havendo abuso de direito visando encobrir ou dissimular a prática dos atos ilícitos, poderá
aplicar-se o método da desconsideração da personalidade jurídica, recaindo a responsabilidade sobre sócios ou dirigentes.
Na disciplina do processo administrativo, parece-nos importante fazer uma advertência quanto à aplicabilidade da lei.
Várias das normas da matéria, entre os arts. 8º e 14 da Lei nº 12.846/2013, como as que aludem a prazos de conclusão e de
defesa, de condução do processo, de prorrogabilidade do prazo etc. só têm aplicabilidade compulsória para a União Federal, e
isso porque se cuida de normas federais, e não nacionais. Resulta, então, que os demais entes federativos podem editar normas
de conteúdo diverso, porquanto o processo administrativo, sendo de direito administrativo, se aloja dentro da autonomia que lhes
reserva a Constituição. Impor a esses outros entes a obrigação de atendê-las implicaria inevitável inconstitucionalidade por
ofensa ao princípio da autonomia federativa (art. 18, CF).
À semelhança do instituto da delação (ou colaboração) premiada no Direito Penal, a lei previu instrumento a que denominou
de acordo de leniência, celebrado quando pessoas jurídicas responsáveis por ilícitos, preenchendo alguns requisitos legais,
colaborem efetivamente com a apuração e com o processo administrativo, daí resultando: a) identificação dos demais envolvidos
na infração; b) a rápida obtenção de informações e documentos comprobatórios da prática do ilícito (art. 16). Por sua
configuração, tal ajuste tem a natureza de negócio jurídico bilateral e consensual de direito público, porquanto, além da
incidência de normas específicas de direito público, dele participam o Poder Público e a entidade infratora.
O acordo de leniência traduz negócio condicionado, submetendo-se a determinadas condições, sem as quais não pode ser
firmado. Assim, cumpre que a pessoa jurídica: (a) seja a primeira a se manifestar sobre sua intenção de colaborar com a
investigação do ilícito; (b) interrompa sua atividade ilícita sob investigação logo após a propositura do acordo; (c) admita sua
participação no ilícito; (d) coopere com as investigações e o processo administrativo; (e) compareça, quando solicitada, a todos
os atos processuais (art. 16, § 1º, I a III). Houve tentativa de suprimir a primeira das condições supramencionadas, o que
banalizaria o acordo e afastaria eventuais punições, mas, em bom momento, a intenção acabou frustrada. 197 As benesses daí
oriundas alcançam apenas a entidade que primeiramente propõe o acordo.
A competência para a celebração do ajuste, nos termos da lei, é atribuída à autoridade máxima de cada órgão ou entidade
pública (art. 16). A indicação legal padece da desejável clareza. Ao que parece, pretendeu o legislador que a anuência para firmar
o acordo seja do agente que representa ou dirige o órgão ou a entidade. Nada impede, contudo, que a lei específica ou outro ato
administrativo autorize a delegação para autoridade de nível hierarquicamente inferior. O importante é que o agente seja o
representante jurídico do órgão ou da pessoa jurídica pública. Na esfera federal, a lei designou a Controladoria-Geral da União –
CGU para firmar o acordo no âmbito do Poder Executivo (art. 16, § 10).
Conquanto a lei não prime pela clareza nessa parte, parece melhor a interpretação de que se revela obrigatória a intervenção
do Ministério Público no processo que conduz ao acordo de leniência. Dois são os fundamentos para tal conclusão. O primeiro
reside na determinação da própria lei, para que a comissão de apuração, após o processo administrativo, dê conhecimento ao