_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

7.3. Quanto ao Regime Jurídico (Autarquias de Regime Especial)
A despeito de não abonarmos esta classificação, como adiante explicaremos, permitimo-nos apresentá-la não somente em
virtude da referência feita por algumas leis, como também em homenagem a alguns especialistas que a têm acolhido quando
aludem ao regime das autarquias.
É sob esse aspecto que se admite a classificação de dois grupos de autarquias quando se leva em conta o seu regime
jurídico: (a) autarquias comuns (ou de regime comum); (b) autarquias especiais (ou de regime especial). Segundo a própria
terminologia, é fácil distingui-las: as primeiras estariam sujeitas a uma disciplina jurídica sem qualquer especificidade, ao passo
que as últimas seriam regidas por disciplina específica, cuja característica seria a de atribuir prerrogativas especiais e
diferenciadas a certas autarquias.
Foi a Lei nº 5.540/1968, que, ao dispor sobre a organização do ensino superior (art. 4º e parágrafo único, já revogados),
estabeleceu que as universidades e estabelecimentos de ensino, quando oficiais, se constituiriam em autarquias de regime
especial ou em fundações de direito público. Contudo, não definiu o que seria esse regime especial, limitando-se exclusivamente
a consignar que esse regime obedeceria às “peculiaridades” indicadas na disciplina legal. Acolhendo essa qualificação, alguns
doutrinadores adotaram o entendimento de que o regime especial se caracterizaria pelas regalias que a lei conferisse à autarquia,
houvesse ou não referência em dispositivo legal. 62 Note-se, entretanto, que nem sempre se aceitou inteiramente essa categoria, e
isso ficou claro quando se tentou extrair em seu favor situações jurídicas sem amparo na Constituição. À guisa de exemplo, os
servidores do Banco Central, que tinham regime diferenciado, passaram a ser estatutários, como os integrantes das demais
autarquias. 63
AGÊNCIAS REGULADORAS – A qualificação legal expressa voltou à tona mais recentemente quando da instituição das
autarquias de controle ou, se se preferir, das agências reguladoras. Realmente, houve menção expressa em várias leis. A Lei n
9.427, de 26.12.1996, declara que a ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica) é “autarquia sob regime especial” (art. 1 o );
a Lei n o 9.472, de 16.7.1997, reza que a ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações) é autarquia submetida a “regime
autárquico especial” (art. 8 o ); a Lei n o 9.478, de 6.8.1997, qualifica a ANP (Agência Nacional do Petróleo) como sujeita ao
“regime autárquico especial” (art. 7 o ); a Lei n 9.782, de 26.1.1999, refere-se à ANVISA (Agência Nacional de Vigilância
Sanitária) como sendo autarquia “sob regime especial” (art. 3 o ).
A instituição das agências decorreu do denominado poder regulatório, pelo qual as entidades exercem controle basicamente
sobre dois setores, ambos executados por pessoas da iniciativa privada: os serviços públicos, normalmente delegados por
concessão (como, v. g., a energia elétrica), e algumas atividades econômicas privadas de relevância social (v. g., produção e
comercialização de medicamentos). 64
Diante de tão reiteradas referências legais, seria de perguntar-se: quais os elementos definidores das autarquias de regime
especial? Sem embargo de os autores não traçarem linhas rigorosamente idênticas a respeito de tais elementos, podemos dizer,
numa visão geral, que corresponderiam às seguintes prerrogativas: (1 o ) poder normativo técnico; (2 o ) autonomia decisória; (3 o )
independência administrativa; (4 o ) autonomia econômico-financeira. 65
O poder normativo técnico indica que essas autarquias recebem das respectivas leis delegação para editar normas técnicas
(não as normas básicas de política legislativa) complementares de caráter geral, retratando poder regulamentar mais amplo,
porquanto tais normas se introduzem no ordenamento jurídico como direito novo (ius novum). 66 Semelhante poder tem suscitado
alguns questionamentos, inclusive quanto à sua constitucionalidade. Não vemos, porém, qualquer óbice quanto à sua instituição,
de resto já ocorrida em outros sistemas jurídicos. O que nos parece inafastável é a verificação, em cada caso, se foi regular o
exercício do poder ou, ao contrário, se foi abusivo, com desrespeito aos parâmetros que a lei determinou. 67 Consequentemente, o
poder normativo técnico não pode deixar de submeter-se a controle administrativo e institucional. 68
Esse fenômeno, de resto já conhecido em outros sistemas jurídicos, tem sido denominado de deslegalização (ou
deslegificação, como preferem alguns), considerando que a edição de normas gerais de caráter técnico se formaliza por atos
administrativos regulamentares em virtude de delegação prevista na respectiva lei. Na verdade, não há, como supõem alguns
estudiosos (equivocadamente, a nosso ver), transferência do poder legiferante a órgãos ou pessoas da Administração, mas tão
somente o poder de estabelecer regulamentação sobre matéria de ordem técnica, que, por ser extremamente particularizada, não
poderia mesmo estar disciplinada na lei. Por conseguinte, nenhuma ofensa estará sendo perpetrada ao princípio da reserva legal
contemplado em âmbito constitucional. 69 Em nosso entender, trata-se de exigência dos tempos modernos e, por refletir inovação,
não surpreende a reação oposta por alguns setores jurídicos, costumeira em semelhantes situações. 70 O que se exige, isto sim, é
que as escolhas da Administração regulatória tenham suporte em elementos concretos e suscetíveis de aferição. 71
A autonomia decisória significa que os conflitos administrativos, inclusive os que envolvem as entidades sob seu controle,
se desencadeiam e se dirimem através dos próprios órgãos da autarquia. Em outras palavras, o poder revisional exaure-se no