_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

vícios, mas, como acertadamente observa CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “a ordem normativa pode repelir com
intensidade variável atos praticados em desobediência às disposições jurídicas, estabelecendo destarte uma gradação no
repúdio a eles”. 156
É exatamente a diferença quanto ao repúdio que conduz à classificação de atos nulos e atos anuláveis. Não é desnecessário,
porém, lembrar que a maior ou menor gravidade do vício resulta de exclusiva consideração do legislador, que emite, de fato, um
juízo de valor. Por isso, entendeu ele que um ato jurídico que inobserva forma fixada em lei tem maior gravame que um ato
praticado com vício de consentimento, como o erro, e tanto isso é verdadeiro que no primeiro caso o ato é nulo (art. 166, IV, do
novo Código) e, no segundo, o ato é anulável (art. 171, II, Código Civil).
São duas as diferenças básicas entre a nulidade e a anulabilidade. Primeiramente, a nulidade não admite convalidação, ao
passo que na anulabilidade ela é possível. Quanto a esse aspecto, o Código Civil é peremptório, proclamando: “O negócio
jurídico nulo não é suscetível de confirmação, nem convalesce pelo decurso do tempo” (art. 169). Além disso, o juiz pode
decretar ex officio a nulidade ou mediante alegação de qualquer interessado ou do Ministério Público, ao passo que a
anulabilidade só pode ser apreciada se houver provocação da parte interessada (arts. 168 e 177 do Código vigente).
1.3.
A Controvérsia Doutrinária
A adaptabilidade ou não da teoria das nulidades ao Direito Administrativo provocou funda cisão na doutrina, dividindo-a
em dois polos diversos e antagônicos.
De um lado, a teoria monista, segundo a qual é inaplicável a dicotomia das nulidades ao Direito Administrativo. Para esses
autores, o ato é nulo ou válido, de forma que a existência de vício de legalidade produz todos os efeitos que naturalmente
emanam de um ato nulo. 157
De outro está a teoria dualista, prestigiada por aqueles que entendem que os atos administrativos podem ser nulos ou
anuláveis, de acordo com a maior ou menor gravidade do vício. Para estes, como é evidente, é possível que o Direito
Administrativo conviva com os efeitos não só da nulidade como também da anulabilidade, inclusive, neste último caso, com o
efeito da convalidação de atos defeituosos. 158
Na doutrina estrangeira, encontramos inúmeros adeptos da doutrina dualista, como CASSAGNE, MARCELO CAETANO,
GUIDO e POTENZA, RENATO ALESSI etc.
Permitimo-nos perfilhar a doutrina dualista, embora não possamos deixar de assinalar um aspecto que nos parece
fundamental. É que a regra geral deve ser a da nulidade, considerando-se assim graves os vícios que inquinam o ato, e somente
por exceção pode dar-se a convalidação de ato viciado, tido como anulável. Sem dúvida é o interesse público que rege os atos
administrativos, e tais interesses são indisponíveis como regra. Apenas quando não houver reflexo dos efeitos do ato viciado na
esfera jurídica de terceiros é que se poderá admitir seja convalidado; a não ser assim, forçoso seria aceitar que a invalidade possa
produzir efeitos válidos. 159
1.4. A Terminologia Adotada
Embora muitos dos autores se refiram à “anulação” dos atos administrativos, decidimos adotar o termo “invalidação”,
seguindo, aliás, a posição de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, para significar qualquer desconformidade do ato
com as normas reguladoras, evitando-se, desse modo, que a referência à “anulação” cause a insinuação de que trata de processo
de desfecho apenas da anulabilidade, e não da nulidade.
Quando nos referirmos, portanto, à invalidação, emprestaremos ao instituto sentido amplo, abrangendo a nulidade e a
anulabilidade, e dando realce ao fator que nos parece deveras relevante – a existência de vício inquinando algum dos elementos
do ato.
Não se pode perder de vista, por último, que a invalidação é forma de extinção dos atos administrativos por manifestação
volitiva, manifestação essa contida no ato superveniente responsável pela supressão do anterior.
2.
CONCEITO E PRESSUPOSTO
Firmadas as linhas que caracterizam a invalidação, podemos conceituá-la como sendo a forma de desfazimento do ato
administrativo em virtude da existência de vício de legalidade.
O pressuposto da invalidação é exatamente a presença do vício de legalidade. Como já examinamos, o ato administrativo
precisa observar seus requisitos de validade para que possa produzir normalmente os seus efeitos. Sem eles, o ato não poderá ter
a eficácia desejada pelo administrador. Por isso é que para se processar a invalidação do ato é imprescindível que esteja ausente
um desses requisitos. A presença destes torna o ato válido e idôneo à produção de efeitos, não havendo a necessidade do