_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

BASE LEGAL E MODALIDADES – O elenco das sanções está previsto no art. 12, I a IV, da LIA. Cada inciso contém
relação própria para uma determinada categoria de improbidade: o inciso I relaciona as sanções no caso de enriquecimento
ilícito; o inciso II, as que incidem em atos lesivos ao erário; o inciso III, as que se aplicam quando há violação a princípios; e o
inciso IV (incluído pela Lei Complementar nº 157, de 29.12.2016 521 ), as que recaem em atos de improbidade decorrentes de
concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário.
As modalidades são praticamente as mesmas para cada um dos tipos de improbidade, variando, porém, algumas em função
de tempo ou de valores. São elas: (1 o ) perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; (2 o ) ressarcimento integral
do dano; (3 o ) perda da função pública; 4 o ) suspensão dos direitos políticos; (5 o ) pagamento de multa civil; (6 o ) proibição de
contratar com o Poder Público; (7 o ) proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. Diante da relação do art.
12, resultaram inócuos os arts. 5º e 6º da LIA. Advirta-se, porém, que, na enumeração contida no inciso IV, que, como vimos, só
ulteriormente foi introduzido no art. 12, constam apenas a 3ª, a 4ª e a 5ª sanções acima mencionadas.
NATUREZA JURÍDICA – As sanções da Lei de Improbidade são de natureza extrapenal e, portanto, têm caráter de
sanção civil. Esse é um ponto sobre o qual concordam praticamente todos os especialistas. Assim, o legislador deveria ter evitado
o título “Das Penas” atribuído ao Capítulo III da lei, o que poderia dar a falsa impressão de tratar-se de penalidades inerentes à
prática de crimes. Não obstante, adiante-se que, em situações específicas, a serem mencionadas adiante, algumas sanções têm
sofrido restrição em sua aplicação por terem inegável conteúdo penal. O fato, porém, não lhes retira a natureza civil de que se
revestem.
Para alguns estudiosos, nem todas as sanções relacionadas no art. 12 teriam essa natureza, caracterizando-se, ao contrário,
como medidas ou providências. 522 Discordamos desse entendimento. A uma, porque a lei a elas se refere como sanções e, a duas,
porque representam medidas realmente punitivas aos autores de atos de improbidade. Não se trata de meras providências de
administração, mas de consequências aplicáveis por força de atos ilícitos. 523
CONSTITUCIONALIDADE DA RELAÇÃO DE SANÇÕES – O art. 37, § 4 o , da Constituição, aludiu apenas às
seguintes sanções para os casos de improbidade: (a) suspensão de direitos políticos; (b) perda da função pública; (c)
indisponibilidade dos bens; (d) ressarcimento do erário. Suscita-se, por isso, discussão sobre o elenco de sanções da Lei n o
8.429/1992, no qual se inserem outras penalidades.
Não há qualquer inconstitucionalidade na relação instituída na lei. Primeiramente, porque a Constituição não limitou as
sanções àquelas que relacionou e, em segundo lugar, porque a lei é o instrumento idôneo para sua instituição. Assim, a Carta
apenas apontou a relação mínima das penalidades, tendo-se incumbido a lei de ampliá-la para incluir outras adequadas à punição
dos autores de atos de improbidade. Idêntica situação, aliás, poderia ocorrer com a sanção penal: se a Constituição prevê
determinada sanção reclusiva para a prática de crime, nada impediria que o legislador acrescentasse, em aplicação cumulativa,
também a pena de multa. 524
APLICABILIDADE – O primeiro aspecto a considerar quanto à aplicabilidade é o da escala de gravidade, isso porque as
sanções do art. 9 o , aplicáveis em caso de enriquecimento ilícito, são mais severas do que as do art. 10, destinadas a atos que
causam danos ao erário, e este, por sua vez, fixa sanções mais severas do que as do art. 11, para a violação de princípios. 525
Significa, portanto, que o legislador considerou o enriquecimento ilícito como conduta de maior gravidade do que a lesão ao
erário, e esta mais grave do que a ofensa a princípios. Não foi feliz o legislador na comparação inicial: embora seja condenável o
enriquecimento ilícito, mais grave é a lesão ao erário; afinal, aquele pode favorecer apenas o interesse privado, ao passo que esta
sempre afetará o interesse público, tendo em vista as pessoas que figuram como sujeitos passivos da improbidade.
A aplicação das sanções pressupõe, como adiantamos, a observância do princípio da proporcionalidade, exigindo-se
correlação entre a natureza da conduta de improbidade e a penalidade a ser imposta ao autor. A aplicação do princípio é
relevantíssima no caso de improbidade em virtude de a lei apresentar tipos abertos, dando margem a interpretações abusivas.
Desse modo, condutas de menor gravidade não são suscetíveis de sanções mais severas do que exige a natureza da conduta. O
oposto também viola o princípio: se a conduta se enquadrou no tipo da lei, é de considerar-se a prática do ato de improbidade.
Apesar disso, deve considerar-se que o elemento objetivo da conduta se revela acessório, exigindo-se sempre a presença do
elemento subjetivo. 526
Por outro lado, a aplicação do mencionado princípio permite que os órgãos jurisdicionais de instâncias superiores procedam
à revisão das sanções aplicadas, quer para o efeito de agravá-las qualitativamente, acrescentando outra sanção incluída no art.
12, ou quantitativamente, ampliando prazos ou elevando valores, quer para atenuá-las, no caso de rigor excessivo e
desproporcional na punição aplicada pelo órgão recorrido. 527 O STJ, no entanto, não admite a revisão punitiva, a menos que
tenha havido desproporcionalidade entre o ato e a sanção; fundou-se em que tal apreciação implica reexame da prova em recurso
especial, vedado pela Súmula 7 da Corte. 528
Quanto à oportunidade de aplicação da penalidade, diz o art. 20 que a perda da função pública e a suspensão dos direitos