_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Funcionais), mas, ao contrário, é sanção autônoma com forte conteúdo político-penal, o que mantém a mesma competência
federal prevista nos já citados mandamentos. Trata-se, pois, nesses aspectos, de lei nacional, e não de lei federal (esta quando
destinada somente à União como ente federativo).
Em face da correlação material, idêntica competência se estende à definição dos sujeitos ativo e passivo (arts. 1 o , 2 o e 3 o ), à
tipologia de improbidade (arts. 9 o , 10 e 11), à previsão de tipo penal (art. 19) e à fixação de prescrição de ação judicial (art. 23).
A disciplina processual, prevista nos arts. 16 a 18, da mesma forma que as anteriores, é da competência privativa da União (art.
22, I, CF). É possível admitir a competência de Estados e Distrito Federal para legislarem suplementarmente sobre
procedimentos em matéria processual (art. 24, XI, CF), mas, ao fazê-lo, devem observar as normas gerais expedidas pela União
(art. 24, § 2 o , CF).
A Lei n o 8.429/1992, entretanto, dispõe, em alguns momentos, sobre matéria administrativa. Nesses pontos, será ela lei
federal, aquela cujas normas se direcionam apenas à própria União. Em consequência, terão os demais entes federativos suas
próprias competências para regular a matéria (competência concorrente). É o que ocorre com o art. 13, que exige declaração de
bens e valores antes da posse dos servidores, e os respectivos parágrafos. 461 O mesmo se diga em relação ao art. 14, § 3 o , que,
obrigando à apuração dos fatos, alude, inclusive, à Lei n o 8.112/1990, que é o estatuto dos servidores federais; as providências,
portanto, competem a Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme a origem do servidor. O afastamento cautelar do agente,
quando necessário à instrução processual (art. 20, parágrafo único), é providência eminentemente administrativa, razão por que
aqui também deverá respeitar-se a autonomia dos demais entes federativos. Por fim, o art. 14 prevê o direito de representação à
autoridade competente para apurar a prática de ato de improbidade. Esse dispositivo é ocioso, pois que repete o que se contém no
art. 5 o , XXXIV, “a”, da CF (o direito de representação se insere no direito de petição); desse modo, não há como deixar de
reconhecer que, para editar norma de repetição, a competência das pessoas políticas é concorrente. 462
14.3. Sujeito Passivo
Sujeito passivo é a pessoa jurídica que a lei indica como vítima do ato de improbidade administrativa. A despeito do
adjetivo “administrativa”, nem sempre o sujeito passivo se qualifica como pessoa eminentemente administrativa. A lei, portanto,
ampliou a noção, em ordem a alcançar também algumas entidades que, sem integrarem a Administração, guardam algum tipo de
conexão com ela.
O art. 1 o da Lei n o 8.429/1992 enumera os sujeitos passivos principais, podendo estes ser divididos em três grupos (embora
nele se mencionem quatro grupos): (1 o ) pessoas da administração direta: são as entidades componentes da federação: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios; (2 o ) pessoas da administração indireta: autarquias, fundações governamentais, empresas
públicas e sociedades de economia mista; 463 (3 o ) pessoa para cuja criação ou custeio o erário haja contribuído (criação) ou
contribua (custeio) com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual. 464 As pessoas de cooperação governamental (serviços
sociais autônomos) são destinatárias de contribuições parafiscais instituídas por lei.
O dispositivo alude, ainda, a “empresa incorporada ao patrimônio público”, mas tal alusão revela grave equívoco do
legislador. Na verdade, se a empresa (rectius: a pessoa jurídica) já foi incorporada, o efeito evidente é o seu desaparecimento do
mundo jurídico. Se a incorporação se deu a uma pessoa de direito público, só esta sobrevive e, sendo assim, se enquadra no
primeiro ou no segundo grupo (nesse caso, autarquias e fundações); se ela se deu a pessoa de direito privado (empresas públicas
e sociedades de economia mista), o patrimônio incorporado caracteriza-se como privado e só em interpretação extensiva poderia
ser considerado público (como o faz o art. 1 o , § 1 o , da Lei n o 4.717/1965, que regula a ação popular), de modo que o patrimônio
afetado será daquelas mesmas entidades, já inseridas, aliás, no segundo grupo. 465 Seja qual for a pessoa incorporadora, o certo é
que a “empresa incorporada” desaparece como pessoa jurídica e seu acervo passa a integrar o da pessoa incorporadora. 466
No parágrafo único do art. 1 o , a lei aponta os sujeitos passivos secundários, divididos em dois grupos: (1 o ) entidades que
recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público; (2 o ) entidades para cuja criação ou custeio o
erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual. O núcleo diferencial desse grupo reside
em que a tutela incide apenas sobre seu patrimônio e a sanção patrimonial se limita exclusivamente à repercussão do ilícito
sobre a parcela oriunda do erário. 467 Consequentemente, se o prejuízo exceder a tal limite, caberá à entidade pleitear o
ressarcimento por outra via, que não pela ação de improbidade. Além disso, se o ato não se relacionar com o patrimônio, o
agente não estará sujeito às sanções da Lei n o 8.429/1992, mas sim àquelas previstas na lei reguladora adequada. Como a lei se
referiu à “sanção patrimonial”, as demais sanções do art. 12 serão aplicáveis normalmente conforme a natureza do autor e a
extensão dos efeitos do ato. 468
Nesse passo, cabe atentar para uma impropriedade da lei. O art. 1 o , caput, refere-se à hipótese em que o erário haja
concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual, ao passo que o parágrafo único do mesmo artigo
alude ao auxílio público com menos de 50%. Quid juris se o Poder Público concorrer com 50%, percentual esse não mencionado