_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Ato Administrativo
I.
Introdução
A teoria do ato administrativo compõe, sem qualquer dúvida, o ponto central do estudo do Direito Administrativo, como,
aliás, oportunamente anota MARCELO CAETANO. 1 Diz o autor que a expressão passou a ser utilizada com frequência a partir
do início do presente século, talvez enganchada à ideia de ato jurídico, constituída por civilistas alemães e italianos no curso do
século anterior. Remata observando que a noção da expressão traduz uma ação concluída, “uma vontade que se manifestou ou
pelo menos se revelou nem que seja por omissão”. 2 Antes, porém, de chegar ao ato administrativo como manifestação da
vontade administrativa, é necessário distinguir os conceitos de certas figuras com as quais aquele provoca alguma confusão.
1.
FATOS ADMINISTRATIVOS
A noção de fato administrativo não guarda relação com a de fato jurídico, encontradiça no direito privado. 3 Fato jurídico
significa o fato capaz de produzir efeitos na ordem jurídica, de modo que dele se originem e se extingam direitos (ex facto oritur
ius).
A ideia de fato administrativo não tem correlação com tal conceito, pois que não leva em consideração a produção de efeitos
jurídicos, mas, ao revés, tem o sentido de atividade material no exercício da função administrativa, que visa a efeitos de ordem
prática para a Administração. Exemplos de fatos administrativos são a apreensão de mercadorias, a dispersão de manifestantes, a
desapropriação de bens privados, a requisição de serviços ou bens privados etc. Enfim, a noção indica tudo aquilo que retrata
alteração dinâmica na Administração, um movimento na ação administrativa. Significa dizer que a noção de fato administrativo é
mais ampla que a de fato jurídico, uma vez que, além deste, engloba também os fatos simples, ou seja, aqueles que não
repercutem na esfera de direitos, mas estampam evento material ocorrido no seio da Administração.
Observa com precisão SEABRA FAGUNDES que o fundamento do fato administrativo, como operação material, é, como
regra, o ato administrativo. Manifestada a vontade administrativa através deste, surge como consequência a ocorrência daquele. 4
Entretanto, o fato administrativo não se consuma sempre em virtude de algum ato administrativo. Às vezes, decorre de uma
conduta administrativa, ou seja, de uma ação da Administração, não formalizada em ato administrativo. A só alteração de local
de determinado departamento administrativo não se perfaz, necessariamente, pela prática de ato administrativo; como a mudança
de lugar, porém, representou atividade administrativa material, poderá afirmar-se que constituiu um fato administrativo.
Acrescente-se, ainda, que até fenômenos naturais, quando repercutem na esfera da Administração, constituem fatos
administrativos, como é o caso, por exemplo, de um raio que destrói um bem público ou de uma enchente que inutiliza
equipamentos pertencentes ao serviço público.
Em síntese, podemos constatar que os fatos administrativos podem ser voluntários e naturais. Os fatos administrativos
voluntários se materializam de duas maneiras: (1ª) por atos administrativos, que formalizam a providência desejada pelo
administrador através da manifestação da vontade; (2ª) por condutas administrativas, que refletem os comportamentos e as ações
administrativas, sejam ou não precedidas de ato administrativo formal. Já os fatos administrativos naturais são aqueles que se
originam de fenômenos da natureza, cujos efeitos se refletem na órbita administrativa.
Assim, quando se fizer referência a fato administrativo, deverá estar presente unicamente a noção de que ocorreu um evento
dinâmico da Administração.