_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

âmbito interno, sendo inviável juridicamente eventual recurso dirigido a órgãos ou autoridades da pessoa federativa à qual está
vinculada a autarquia.
A competência decisória da agência abrange tanto os conflitos surgidos no âmbito de concessionários, permissionários ou
outras sociedades empresariais entre si (todas evidentemente sob seu controle), como também aqueles decorrentes da relação
entre tais pessoas e os usuários dos serviços e atividades por elas executados. No caso de irresignação contra decisão
administrativa final, firmada pela instância máxima da entidade, deve o interessado buscar no Judiciário a satisfação de seu
interesse.
A despeito desse aspecto especial das citadas entidades, tem havido entendimento no sentido da possibilidade de os
Ministérios exercerem poder revisional, de ofício ou por provocação (recurso hierárquico impróprio), sobre os atos das agências
quando ultrapassados os limites de sua competência ou contrariadas políticas públicas do governo central. 72 Semelhante controle
traduz uma forma de supervisão ministerial, inadequada para as agências em virtude de sua peculiar fisionomia de ser dotada de
maior independência quanto a suas ações. Embora tenham que estar necessariamente vinculadas à Administração Direta
(normalmente, a um Ministério ou Secretaria Estadual ou Municipal), não podem sofrer o mesmo tipo de controle a que se
submetem as demais pessoas da administração indireta. 73 Tal entendimento demonstra que os órgãos governamentais ainda não
aceitaram inteiramente esse novo regime nem se conformaram com a redução de seu poder em face da maior autonomia
outorgada às agências.
Quanto à independência administrativa, assim se entende o fato de que alguns de seus dirigentes têm investidura a termo, 74
ou seja, são nomeados para prazo determinado fixado na lei, não ficando à mercê de critério político do Ministério supervisor,
nem da usual e condenável prática da descontinuidade administrativa, tão prejudicial às metas que as instituições buscam
alcançar. Na prática, todavia, nem sempre a independência das agências é respeitada pelo ente federativo, que frequentemente
intervém na esfera de sua competência. Várias são as hipóteses dessa natureza já ocorridas. De qualquer modo, os dirigentes têm
alguma estabilidade em seus cargos, sobretudo porque são nomeados pelo Presidente da República, mas sua investidura depende
de aprovação do Senado Federal, nos termos do art. 52, III, “f”, da Constituição (“titulares de outros cargos que a lei
determinar”).
Semelhante situação funcional tem rendido ensejo a alguma divergência quanto à caracterização dos dirigentes das agências
reguladoras. Sustenta-se, por exemplo, que estariam inseridos na categoria dos agentes políticos, já que, entre suas funções, está
a de implementar políticas públicas. 75 Ousamos, concessa venia, dissentir desse entendimento. Ainda que lhes seja assegurada
relativa estabilidade, ocupam, na verdade, cargos em comissão, com a peculiaridade de ser a investidura a tempo certo. Sua
função é eminentemente administrativa, porque, seja como for, atuam dentro dos parâmetros fixados na lei. Desse modo, parecenos
devam ser considerados agentes administrativos, alojados na categoria dos servidores públicos comuns de regime especial,
cujo regime jurídico, com escora em lei, em nada se assemelha ao dos agentes políticos, que tem suporte básico na Constituição.
Finalmente, a autonomia econômico-financeira demonstra que essas autarquias têm recursos próprios e recebem dotações
orçamentárias para gestão por seus próprios órgãos, visando aos fins a que a lei as destinou. Entre suas rendas, deve destacar-se a
taxa de fiscalização e controle de serviços públicos delegados, cuja arrecadação é alocada aos cofres da autarquia – taxa, aliás,
julgada constitucional. 76
Daí a instituição das taxas de regulação, das quais são contribuintes as pessoas jurídicas que executam as atividades sob
controle da agência. O tributo em foco caracteriza-se realmente como taxa, visto que: (1 o ) o fato gerador é o exercício do poder
de polícia, no caso a fiscalização do setor (art. 145, II, CF); (2 o ) é compulsória a prestação pecuniária e não constitui sanção de
ato ilícito (art. 3 o , Código Tributário Nacional); (3 o ) é instituída por lei (as leis de regulação), além de ser cobrada mediante
atividade vinculada (o mesmo art. 3 o do CTN); (4 o ) visa a custear os serviços de regulação prestados pela agência. A base de
cálculo é a receita auferida pelo concessionário, e em relação a tal aspecto não há vulneração do art. 145, § 2 o , da CF – que veda
que as taxas tenham a mesma base de cálculo dos impostos – tendo em vista que a lei utiliza o faturamento apenas como critério
para a incidência de taxas fixas. 77
De todas essas linhas, pode-se constatar que a doutrina aponta, como característica básica das autarquias de regime especial,
o fato de a lei lhes ter aquinhoado com certas prerrogativas especiais, tornando-as uma categoria diversa daquela em que se
encontram as autarquias de regime comum. 78 Mas, como antecipamos, não nos convencemos de que essa classificação tenha
precisão científica, clareza compreensível e real utilidade prática.
Primeiramente não se nos afigura acertado que a lei atribua a certas autarquias a qualificação de autarquias sob regime
especial ou outra análoga. A vigente Constituição refere-se às entidades autárquicas em várias passagens, mas em nenhuma
delas se vislumbra o menor indício de que possa haver regimes jurídicos autárquicos de natureza diversa – um comum e outro
especial. Ao contrário, o que resulta do quadro normativo constitucional é a total submissão de todas as autarquias aos
lineamentos nele traçados, não havendo ensejo para admitir-se qualquer prerrogativa em favor de umas não extensivas a outras