_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

3.
ABRANGÊNCIA
No que se refere à abrangência do sentido da Administração Indireta, pouca coisa temos a acrescentar ao que já
mencionamos no mesmo tópico, quando do exame da Administração Direta.
Por força da autonomia conferida pela Constituição, todas as entidades federativas podem ter a sua Administração Indireta.
Desde que seja sua a competência para a atividade e que haja interesse administrativo na descentralização, a pessoa política pode
criar as entidades de sua Administração descentralizada. Por conseguinte, além da federal, temos a Administração Indireta de
cada Estado, do Distrito Federal e, quando os recursos o permitirem, dos Municípios.
Sempre que se faz referência à Administração Indireta do Estado, a ideia de vinculação das entidades traz à tona, como
órgão controlador, o Poder Executivo. Entretanto, o art. 37 da Constituição alude à administração direta, indireta e fundacional
de qualquer dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Assim dizendo, poder-se-ia admitir a existência de
entidades de administração indireta vinculadas também às estruturas dos Poderes Legislativo e Judiciário, embora o fato não seja
comum, por ser o Executivo o Poder incumbido basicamente da administração do Estado. Em outra vertente, nada impede que a
lei institua entidades de administração indireta vinculadas a outros órgãos superiores do Estado, como o Ministério Público, a
Defensoria Pública, a Advocacia Pública (Advocacia-Geral da União e Procuradorias estaduais e municipais), quando
necessárias ao desempenho de funções de apoio técnico e administrativo descentralizado. 18
4.
COMPOSIÇÃO
Enquanto a Administração Direta é composta de órgãos internos do Estado, a Administração Indireta se compõe de pessoas
jurídicas, também denominadas de entidades.
De acordo com o art. 4 o , II, do Decreto-lei n o 200/1967, a Administração Indireta compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas, como faz questão de consignar a lei, de personalidade jurídica própria:
a)
b)
c)
d)
as autarquias;
as empresas públicas;
as sociedades de economia mista; e
as fundações públicas.
É correto, pois, afirmar que, se encontrarmos uma dessas categorias de entidades, estaremos diante de uma pessoa
integrante de alguma Administração Indireta, seja ela da União, seja dos Estados, Distrito Federal ou Municípios. Com essa
qualificação, estará ela, com toda a certeza, vinculada à respectiva Administração Direta. Esse é o ponto principal do tema em
foco, com a ressalva das situações anômalas que vez ou outra aparecem, mais em decorrência da desordem administrativa do que
de um sistema lógico que deve presidir a Administração Pública.
Impõe-se ainda um comentário. A circunstância de que a entidade se enquadra numa das categorias jurídicas acima confere
certeza suficiente e indiscutível para ser considerada como integrante da Administração Indireta da respectiva pessoa federativa,
e isso independentemente de prestar serviço público ou exercer atividade econômica de natureza empresarial. Não é o fim a que
se destina a entidade que a qualifica como participante da Administração Indireta, mas sim a natureza de que se reveste. Talvez
de lege ferenda pudessem ser excluídas as pessoas com objetivos empresariais, objetivos normalmente impróprios aos fins
desejáveis do Estado, mas não foi esse o sistema adotado pela Constituição e legislação pátrias. 19
Não custa observar que a Lei n 11.107, de 6.4.2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos,
determinou que estes se personificassem, constituindo associação pública ou pessoa jurídica de direito privado. A mesma lei, no
art. 16, alterou o art. 41, IV, do Código Civil, que se refere às autarquias como pessoas jurídicas de direito público,
acrescentando a expressão “inclusive as associações públicas”. Resulta daí, por conseguinte, que, enquadrando-se como
autarquias, as associações públicas passam a integrar a Administração Indireta das pessoas federativas que participam do
consórcio público. Essa, aliás, é a norma do art. 6, § 1, da citada lei. 20
5.
ADMINISTRAÇÃO FUNDACIONAL
Antes da Constituição de 1988, a expressão administração fundacional não era empregada nem na doutrina nem no direito
positivo. A divisão clássica da Administração consistia apenas na administração direta e indireta. A Constituição, no entanto,
dispondo sobre os princípios administrativos, resolveu mencioná-la no art. 37, aludindo primitivamente à administração direta,
indireta ou fundacional.