_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade.
A grande diferença entre a cessão de uso e as formas até agora vistas consiste em que o consentimento para a utilização do
bem se fundamenta no benefício coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo cessionário. O usual na Administração é a
cessão de uso entre órgãos da mesma pessoa. Por exemplo: o Tribunal de Justiça cede o uso de determinada sala do prédio do
foro para uso de órgão de inspetoria do Tribunal de Contas do mesmo Estado. Ou o Secretário de Justiça cede o uso de uma de
suas dependências para órgão da Secretaria de Saúde.
A cessão de uso, entretanto, pode efetivar-se também entre órgãos de entidades públicas diversas. Exemplo: o Estado cede
grupo de salas situado em prédio de uma de suas Secretarias para a União instalar um órgão do Ministério da Fazenda. Alguns
autores limitam a cessão de uso às entidades públicas. 148 Outros a admitem para entidades da Administração Indireta. 149 Em
nosso entender, porém, o uso pode ser cedido também, em certos casos especiais, a pessoas privadas, desde que desempenhem
atividade não lucrativa que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a coletividade. Citamos, como exemplo, a cessão de uso de
sala, situada em prédio público, que o Estado faz a uma associação de servidores. Ou a entidade beneficente de assistência social.
Aliás, tais casos não são raros na Administração. O que nos parece importante é que tais casos sejam restritos a esse tipo de
cessionários, impedindo-se que o benefício do uso seja carreado a pessoas com intuito lucrativo.
Em semelhante sentido, aliás, está definida a legislação incidente sobre imóveis pertencentes à União. Nela é prevista a
cessão gratuita de uso de bens imóveis federais quando o governo federal pretende concretizar “auxílio ou colaboração que
entenda prestar”. 150 Em outro diploma, admitiu-se a cessão a “Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos, de caráter
educacional, cultural ou de assistência social”. 151 É verdade, todavia, que os demais entes federativos têm autonomia para
estabelecer uma ou outra condição a mais. Não obstante, a legislação federal bem aponta as linhas básicas dessa forma de uso.
A formalização da cessão de uso se efetiva por instrumento firmado entre os representantes das pessoas cedente e
cessionária, normalmente denominado de “termo de cessão” ou “termo de cessão de uso”. O prazo pode ser determinado ou
indeterminado, e o cedente pode a qualquer momento reaver a posse do bem cedido. Por outro lado, entendemos que esse tipo de
uso só excepcionalmente depende de lei autorizadora, porque o consentimento se situa normalmente dentro do poder de gestão
dos órgãos administrativos. Logicamente, é vedado qualquer desvio de finalidade, bem como a extensão de dependências cedidas
com prejuízo para o regular funcionamento da pessoa cedente. 152
O fundamento básico da cessão de uso é a colaboração entre entidades públicas e privadas com o objetivo de atender, global
ou parcialmente, a interesses coletivos. É assim que deve ser vista como instrumento de uso de bem público.
4.7. Formas de Direito Privado
Além dos mecanismos já estudados, sabidamente regulados pelo direito público, existem outros, agora regidos
fundamentalmente pelo direito privado, pelos quais o Poder Público também confere a determinadas pessoas o uso privativo de
bens públicos.
Como é voz uníssona entre os estudiosos, o Poder Público sempre deve preferir a adoção das formas regidas pelo direito
público, tendo em vista que, em última análise, o uso incide sobre bens do domínio público. Mas, na verdade, conquanto haja
entendimentos contrários, não há obstáculos a que o Estado se utilize dessas formas jurídicas, como bem assinala DIÓGENES
GASPARINI 153 e conforme deixamos consignado anteriormente. 154 Em cada caso, é a Administração que deve verificar qual a
forma de uso a ser conferida ao particular, de modo a melhor atender ao interesse público. Nada impede, em consequência, que
convivam lado a lado institutos de direito público e de direito privado, desde que a Administração os utilize tendo em mira o
interesse público, único fim a ser por ela perseguido.
Vejamos essas formas.
ENFITEUSE – Já nos referimos à enfiteuse ou aforamento como forma de aquisição de bens públicos pelo Estado quando
figura como enfiteuta ou titular do domínio útil. O mais comum, no entanto, é a hipótese em que a propriedade pertença ao Poder
Público e o domínio útil pertença a um particular. É aqui que se dá o uso privativo de bens públicos por particulares.
Enfiteuse é o instituto pelo qual o Estado permite ao particular o uso privativo de bem público a título de domínio útil,
mediante a obrigação de pagar ao proprietário uma pensão ou foro anual, certo e invariável. O STF, todavia, a propósito do art.
101 do Decreto-lei nº 9.760/1946, que fixa o foro em 6% do valor do respectivo domínio pleno, decidiu que, apesar de
assegurado o direito dos anteriores enfiteutas, por ser o contrato tido como ato jurídico perfeito (e, pois, imune à lei nova, ex vi
do art. 5 o , XXXVI, CF), é admissível a correção monetária de seu valor a fim de evitar enriquecimento sem causa do enfiteuta. 155
O instituto propicia a aquisição de direito real por parte do enfiteuta, titular do domínio útil. Esse direito pode ser transferido
a terceiro, mas é preciso que o senhorio direto renuncie a seu direito de preferência para reaver o imóvel. Se renunciar, o
enfiteuta deverá pagar, pela transmissão do domínio útil, importância nominada de laudêmio, calculada sobre o preço da
alienação. No caso da União, o laudêmio é de 5% sobre o valor atualizado do domínio pleno do terreno, sendo, posteriormente,