_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Se o interessado oferece reclamação fora do prazo de um ano (não havendo outro estabelecido), com vistas à
desconstituição de ato, ocorre a decadência, perdendo o administrado o direito material relativo ao uso de tal instrumento (art. 6 o
do Decreto n o 20.910/1932). 69
No caso da perda de prazo para praticar ato dentro de processo administrativo, como, por exemplo, a apresentação de rol de
testemunhas ou a interposição de recurso administrativo (incidental), em processo de licitação, o caso é de preclusão. Com esta,
o administrado perdeu a oportunidade de manifestar-se dentro do prazo no curso do processo administrativo. Observa-se, pois,
que tal instituto é de caráter processual.
Observe-se, no entanto, que, em se tratando de recurso administrativo deflagador (aquele que, como vimos, dá ensejo à
instauração do processo), tal instrumento tem, na via administrativa, a particularidade de equivaler à própria reclamação;
destarte, a perda do prazo será de decadência, a teor do já citado dispositivo do Decreto n o 20.910/1932.
Por último, deve consignar-se que, em relação ao administrado, não ocorre a prescrição na via administrativa. Com efeito,
só ocorre a prescrição quando o administrado perde a pretensão e, por conseguinte, a ação para proteger seu direito material. Ora,
essa é exatamente a prescrição quinquenal prevista no art. 1 o do Decreto n o 20.910. Sendo assim, esse prazo extintivo sempre
refoge aos limites da via administrativa. Apenas à guisa de melhor compreensão, é possível que o administrado tenha sofrido os
efeitos da decadência pelo transcurso do prazo para a reclamação administrativa, mas ainda não tenha sofrido os efeitos da
prescrição quinquenal (cujo prazo é obviamente maior), de modo que, mesmo perdido o direito à reclamação, subsiste a
possibilidade de ajuizamento da ação judicial protetiva de seu direito material.
PRAZOS EXTINTIVOS PARA A ADMINISTRAÇÃO – No que concerne à Administração, é possível vislumbrar, na
via administrativa, a existência das três modalidades de prazos extintivos.
Numa primeira visão, temos a hipótese em que, por força de expressa disposição legal, a Administração tem o poder de
exercitar seu poder punitivo. Em diversos diplomas legais, é possível encontrar essa competência, associada à fixação de prazos
extintivos. Como exemplo, cite-se: (a) poder punitivo de polícia (Lei n o 9.873/1999: cinco anos); (b) poder disciplinar funcional
(estatutos funcionais; na esfera federal, Lei n o 8.112/1990). Nesses casos, a Administração é dotada de pretensão punitiva, de
modo que, transcorrido o prazo legal sem a punição, sucederá a prescrição da referida pretensão. A rigor, é esta a única hipótese
de prescrição administrativa, vez que ocorre a perda da ação punitiva no âmbito da própria Administração. 70 Os diplomas acima,
aliás, empregam o verbo “prescrever”, estando tecnicamente corretos quanto à qualificação desses prazos extintivos. 71
Em outras hipóteses, a lei fixa prazo extintivo para que a Administração adote determinada providência administrativa, sob
pena de, não o fazendo no prazo, ficar impedida de adotá-la. Exemplo típico é o do art. 54 da Lei n o 9.784/1999, que regula o
processo administrativo federal. Segundo esse dispositivo, extingue-se em cinco anos o prazo para a Administração anular seus
próprios atos, quando decorrem efeitos favoráveis para os administrados, ressalvada apenas a má-fé. Aqui se limita o exercício
da autotutela administrativa e da possibilidade de desconstituição dos atos. Resulta, pois, nesse caso o surgimento de decadência,
já que a Administração perde o próprio direito de anular seus próprios atos. 72
Por fim, ocorrerá preclusão se a Administração, no processo administrativo, deixar de manifestar-se no prazo legalmente
fixado. Nesse caso, tanto quanto ocorre com o particular, o Poder Público também sofre os efeitos de sua inércia, perdendo a
oportunidade de manifestar-se no feito. Tal situação não difere da inércia do particular: em ambas as hipóteses, o transcurso do
prazo enseja a ocorrência da preclusão.
Uma outra situação relativa à extinção merece análise: a dos casos de ausência de previsão legal do prazo extintivo. A
matéria é controversa. Para alguns estudiosos, não haveria prazo para o desfazimento de tais atos. 73 Outros sustentam ser
inadmissível o estado de infinita pendência. 74 Há também quem entenda que, no silêncio da lei, o prazo será de cinco anos, com
fundamento no Decreto n o 20.910/1932. 75 Este último pensamento nos parece o de mais preciso fundamento jurídico: se a
prescrição judicial de pretensões contra a Fazenda ocorre em cinco anos, não seria razoável que fosse mais extenso o prazo na
via administrativa.
Ressalvem-se, todavia, os atos contaminados de vícios insanáveis, atinentes à sua própria natureza, e que são denominados
por alguns estudiosos de “atos inexistentes”. Estes são realmente inextinguíveis e insuscetíveis de convalidação. É o caso, para
exemplificar, de ato praticado por pessoa que não seja agente administrativo, ou de ato despido de forma. O mesmo se pode dizer
dos atos nulos com vício absolutamente insanável, como aquele, por exemplo, cujo objeto expresse a autorização para a prática
de um delito. Em tais hipóteses, não haverá mesmo ensejo para que haja convalidação em virtude do tempo. 76
7.
PROCESSO ADMINISTRATIVO
7.1. Introdução
PROCESSO E PROCEDIMENTO – O termo processo indica uma atividade para a frente, ou seja, uma atividade voltada