_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

a lei atribuiu à outra modalidade de delegação, conhecida até agora na doutrina como concessão de obra pública.
A Lei n o 8.987/1995, todavia, foi expressa quando se referiu, em seu art. 2 o , III, à concessão de serviço público precedida da
execução de obra pública. Assim, a despeito da extensão da nomenclatura, parece-nos coerente empregar os termos mencionados
na lei. Diga-se, a bem da verdade, que a expressão legal nos parece mais técnica e condizente com essa forma de delegação.
Trata-se, como veremos adiante, de instituto com duplicidade de objeto, devendo-se distinguir o exercício da atividade a ser
prestada ao público da execução da obra em si mesma.
Com efeito, a expressão concessão de obra pública parecia indicar que o Poder Público “transferia” (ou “concedia”) uma
obra pública, o que não é precisamente o que ocorre nesse negócio jurídico. A obra não pode ser tecnicamente concedida; o que o
Estado concede é a atividade, ou seja, o serviço. Para tanto autoriza o concessionário a executar a obra previamente. Há, portanto,
duplicidade de objeto; em relação a este, o que é objeto de concessão é o serviço público a ser prestado após a execução da obra.
É verdade que há entendimento no sentido da possibilidade de concessão de obra sem que haja a prestação de um serviço
público (casos de estacionamento, estádios e museus). 8 Com a devida vênia, não adotamos o mesmo entendimento. Ainda quando
o Poder Público contrata particular para tais construções, as atividades delas decorrentes se caracterizam como serviços públicos,
ou seja, serviços administrativos de interesse do Estado e da população. Na verdade, deveriam os empreendimentos estar a cargo
do Estado, mas, em face da carência de recursos, são cometidos a particulares, que deles se beneficiarão pelo período definido no
contrato.
Diversa, no entanto, é a hipótese em que o Estado constrói, por exemplo, um estacionamento com seus próprios recursos,
mas não tem interesse em sua exploração. Se resolver transferi-la a particulares, o negócio jurídico a ser firmado se caracterizará
como concessão de uso de bem público, instituto de natureza diversa do que se prevê na Lei n o 8.987/1995. O mesmo sucederá se
o Estado realiza construção para fins de específica exploração empresarial (não será a regra, mas se afigura possível) – diversa,
pois, da noção de serviços públicos: poderá alugá-lo a terceiros; dar em comodato; ou celebrar concessão de uso, remunerada ou
gratuita. Também aqui não incidirá aquele diploma legal.
Fiquemos, pois, com a expressão da lei: concessão de serviço público precedida da execução de obra pública.
3.2.
Conceito
Concessão de serviço público precedida da execução de obra pública é o contrato administrativo através do qual o Poder
Público ajusta com pessoa jurídica ou consórcio de empresas a execução de determinada obra pública, por sua conta e risco,
delegando ao construtor, após a conclusão, sua exploração por determinado prazo.
Nessa forma de concessão, pretende o Estado livrar-se do dispêndio que obras públicas acarretam, deixando todo o
investimento a cargo do concessionário. Como este investe, com toda a certeza, vultosos recursos na execução da obra, é justo
que se lhe permita explorá-la para recuperar o capital investido. Por outro lado, a coletividade se beneficia da obra, e o Estado,
após o prazo da concessão, assume sua exploração, podendo, ou não, transferi-la novamente, se for de sua conveniência.
3.3.
Objeto
A delegação sob essa modalidade de concessão compreende uma duplicidade de objeto.
O primeiro deles encerra um ajuste entre o concedente e o concessionário para o fim de ser executada determinada obra
pública. Há aqui verdadeiro contrato de construção de obra, assemelhado aos contratos administrativos de obra em geral, deles se
distinguindo, contudo, pela circunstância de que o concedente não remunera o concessionário pela execução, o que não ocorre
naqueles, como vimos no capítulo destinado aos contratos administrativos. 9
O segundo objeto é que traduz uma real concessão, vale dizer, o concedente, concluída a obra, transfere sua exploração, por
determinado prazo, ao concessionário. É o serviço público de exploração da obra pública que vai ser concedido, incumbindo
àqueles que dele desfrutarem (os usuários) o pagamento da respectiva tarifa em prol de quem construiu a obra e agora explora o
serviço dela decorrente.
Firma-se, por conseguinte, um pacto de construção e um de concessão do serviço.
Vale a pena observar, por oportuno, que, a despeito de ter sido denominada de concessão de serviço público precedida da
execução de obra pública, foi ela definida na lei como a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou
melhoramento de quaisquer obras de interesse público (art. 2 o , III). No que diz respeito a construção, reforma, ampliação ou
melhoramento de obras, é assimilável o caráter de precedência em relação ao serviço a ser executado.
O mesmo não se pode dizer, contudo, quanto à atividade de conservação. A atividade de conservar obras públicas guarda
concomitância com o serviço prestado, e não precedência: à medida que as obras vão sendo executadas, o concessionário explora
o respectivo bem público através da cobrança de tarifa. É o que ocorre, por exemplo, com a concessão para a execução de obras e