_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Não obstante ser clássico o instituto da desapropriação como forma de expropriação processada pelo Estado, o vigente
Código Civil criou instituto de expropriação – até agora não conhecido – em que a iniciativa cabe aos particulares. Dispõe o art.
1.228, § 4 o , que nasce o direito à expropriação (acarretando a perda do imóvel), indenizando-se o proprietário ao final, quando:
(a) a posse seja de considerável número de pessoas; (b) seja ela ininterrupta e de boa-fé por mais de 5 anos; (c) tenham os
posseiros realizado obras e serviços considerados pelo juiz de relevante interesse social e econômico. É a expropriação social,
assim denominada pelo caráter notoriamente coletivo de que se reveste. Não se identifica com a desapropriação clássica por ser
promovida por particulares, e não pelo Estado; também não se iguala ao usucapião por ser este gratuito. Contudo, em que pese o
aspecto coletivo, o instituto será disciplinado pelo direito privado, ao passo que a desapropriação, diversamente, continua alojada
sob a égide do direito público.
III.
Natureza Jurídica
A natureza da desapropriação, como já antecipamos, é a de procedimento administrativo e, quase sempre, também judicial.
Procedimento é um conjunto de atos e atividades, devidamente formalizados e produzidos com sequência, com vistas a ser
alcançado determinado objetivo. No procedimento da desapropriação, tais atos se originam não somente do Poder Público, mas
também do particular proprietário. Seja como for, é essencial que sejam formalizados esses atos, tanto para a garantia de uma
parte quanto da outra.
O procedimento tem seu curso quase sempre em duas fases. A primeira é a administrativa, na qual o Poder Público declara
seu interesse na desapropriação e começa a adotar as providências visando à transferência do bem. Às vezes, a desapropriação se
esgota nessa fase, havendo acordo com o proprietário. Mas é raro. O normal é prolongar-se pela outra fase, a judicial,
consubstanciada através da ação a ser movida pelo Estado contra o proprietário.
IV.
Pressupostos
A desapropriação só pode ser considerada legítima se presentes estiverem os seus pressupostos. São pressupostos da
desapropriação a utilidade pública, nesta se incluindo a necessidade pública, e o interesse social.
Ocorre a utilidade pública quando a transferência do bem se afigura conveniente para a Administração. Já a necessidade
pública é aquela que decorre de situações de emergência, cuja solução exija a desapropriação do bem. 4 Embora o texto
constitucional se refira a ambas as expressões, o certo é que a noção de necessidade pública já está inserida na de utilidade
pública. Esta é mais abrangente que aquela, de modo que se pode dizer que tudo que for necessário será fatalmente útil. A
recíproca é que não é verdadeira: haverá desapropriações somente úteis, embora não necessárias. Quando nos referirmos, pois, à
utilidade pública, devemos entender que os casos de necessidade pública estarão incluídos naquele conceito mais abrangente. 5
Exemplo de utilidade pública: a construção de uma escola pública ou de um centro de assistência social do Estado.
O interesse social consiste naquelas hipóteses em que mais se realça a função social da propriedade. O Poder Público,
nesses casos, tem preponderantemente o objetivo de neutralizar de alguma forma as desigualdades coletivas. Exemplo mais
marcante é a reforma agrária, ou o assentamento de colonos.
Apesar de serem dois os pressupostos expropriatórios, cabe desde logo registrar um aspecto que nos parece importante. As
expressões utilidade pública e interesse social espelham conceitos jurídicos indeterminados, porque despojados de precisão que
permita identificá-los a priori. 6 Em virtude desse fato, as hipóteses de utilidade pública e as de interesse social serão ex vi legis,
vale dizer, serão aquelas que as leis respectivas considerarem como ostentando um ou outro dos pressupostos constitucionais.
V.
Fontes Normativas e Espécies
A fonte primeira da desapropriação está no art. 5 o , XXIV, da CF. Eis os seus termos: “A lei estabelecerá o procedimento
para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.” Essa é a regra fundamental para as desapropriações em geral.
Podemos, pois, denominar essa modalidade como desapropriação comum (ou ordinária).
Com caráter regulamentar da norma constitucional, devem ser destacadas duas leis reguladoras da desapropriação. A
primeira é o Decreto-lei n o 3.365, de 21.6.1941, considerado a lei geral das desapropriações, que dispõe sobre os casos de
desapropriação por utilidade pública. A enumeração desses casos consta do art. 5 o , destacando-se, entre outros, os de segurança
nacional e defesa do Estado; calamidade e salubridade pública; exploração de serviços públicos; abertura de vias e a execução de