_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

nascimento das entidades. O mesmo princípio, aliás, recai sobre a instituição de suas subsidiárias (art. 37, XX, da CF) e daquelas
entidades em que o Estado tem mera participação (art. 2º, § 2º, da Lei nº 13.303/2016).
Quanto à criação em si das entidades, aplica-se o regime de direito privado, ou seja, o Estado deve providenciar a
elaboração do ato que traduza o seu estatuto ou do ato constitutivo, para a inscrição no registro próprio, este o fato que origina o
início da existência legal da entidade, ex vi do art. 45 do Código Civil. É verdade que, no caótico mundo administrativo, existe
uma ou outra formação anômala de entidades da Administração, mas tal desorganização e incompetência não desfiguram o
método legítimo de sua criação. 112 O Estatuto impõe que todas as empresas públicas e sociedades de economia mista estejam
incluídas em banco de dados público e gratuito do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins, para permitir o
acesso aos interessados (art. 92).
O Estatuto não fez menção aos requisitos para a extinção das entidades. Entretanto, se a autorização para serem instituídas
pressupõe a edição de lei, como, inclusive, determina a Constituição, idêntica forma de autorização será necessária para que
sejam extintas. Aplica-se aqui a teoria da simetria, em que atos constitutivos e extintivos devem ostentar a mesma fisionomia.
Em suma, é vedado ao Poder Executivo proceder sozinho à extinção da entidade; se pretender fazê-lo, deve enviar projeto de lei
à Casa legislativa para a edição da lei respectiva, de caráter extintivo. Entretanto, o projeto extintivo é da competência privativa
do Chefe do Executivo, sendo vedada a iniciativa parlamentar (art. 61, § 1º, II, “e”, da CF). 113
6.
SUBSIDIÁRIAS
6.1. Pessoas Subsidiárias
Subsidiárias são aquelas pessoas jurídicas cujas atividades se sujeitam a gestão e controle de uma empresa pública ou de
uma sociedade de economia mista. Estas caracterizam-se como primárias (ou empresas de primeiro grau) e são controladas
diretamente pelo ente federativo. Aquelas – também denominadas de empresas de segundo grau – são subsidiárias, porque seu
controle estatal não é direto, mas sim indireto, sendo atribuído a uma empresa pública ou sociedade de economia mista. Em
última análise, porém, o controle, ainda que remoto, será da respectiva unidade federativa, indicando que também integram as
pessoas da administração indireta. 114
Há autores que entendem que as subsidiárias a que alude o inciso XX do art. 37 da CF não podem ser classificadas como
sociedades de economia mista, porquanto estas já estariam incluídas no inciso XIX; seriam, assim, de categoria diversa. 115 Com
a devida vênia, pensamos que a norma não distingue, de modo que a categoria das subsidiárias deve ser interpretada no sentido
de abranger as entidades que não sofrem controle direto do ente federativo, mas, sim, indireto, por meio de empresa pública ou
sociedade de economia mista.
Embora já tenhamos antecipado, não custa relembrar que a instituição de subsidiárias também obedece ao princípio da
autorização legislativa, impondo-se a edição de lei para que a Administração providencie o nascimento da entidade (art. 37, XX,
da CF, e art. 2º, § 2º, do Estatuto). A autorização legal não precisa ser específica, bastando ser prevista a futura instituição na lei
pertinente à empresa pública ou sociedade de economia mista. 116 Foi o que ocorreu com a Lei nº 9.478/1997, que autorizou a
Petrobras a criar entidade para construir e operar seus dutos, terminais e embarcações para transporte de petróleo.
Avulta notar, ainda, que é lícita a instituição da denominada subsidiária integral, ou seja, aquela que tem um único
acionista, conforme previsão no art. 251 da Lei nº 6.404/1976 – Lei das Sociedades Anônimas. 117 No caso, o acionista será a
entidade administrativa instituidora. Por outro lado, revela-se juridicamente viável também a conversão da subsidiária integral
em empresa de caráter societário mediante a admissão de novos acionistas, como o autoriza o art. 253 daquele diploma, sempre
exigida a autorização legal. 118
6.2. Sociedades de Mera Participação do Estado
Aqui é importante fazer uma observação. As entidades subsidiárias não se confundem com as sociedades de mera
participação do Estado, vale dizer, aquelas em que o Estado, embora figure em sua composição, não detém o controle da
entidade, apresentando posição mais assemelhada à de investidor, e tal situação as exclui da órbita da Administração Indireta.
Aliás, ambas as categorias são referidas separadamente no art. 37, XX, da CF. O Estatuto se refere a elas como sociedades
empresariais, nas quais a empresa pública, a sociedade de economia mista ou suas subsidiárias não detêm o controle acionário
(art. 1º, § 7º).
O Estatuto, no entanto, criou limites à constituição de tais entidades. Assim, a autorização legal não se aplica a operações de
tesouraria, adjudicação de ações em garantia e participações permitidas pelo Conselho de Administração em consonância com o
plano de negócios da empresa pública, da sociedade de economia mista ou de suas subsidiárias (art. 2º, § 3º). O legislador,
portanto, pretendeu afastar a Administração de ingerência mais efetiva na empresa, restringindo-a ao papel de investidora ou de