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4 2 Direito Constitucional • Moraes
Como ressaltado por Garcia de Enterría, “quanto ao conteúdo das leis, a que o princípio
da legalidade remete, fica também claro que não é tampouco válido qualquer conteúdo
(.dura lex, sed lex), não é qualquer comando ou preceito normativo que se legitima, mas
somente aqueles que se produzem ‘dentro da Constituição’ e especialmente de acordo com
sua ‘ordem de valores’ que, com toda explicitude, expressem e, principalmente, que não
atentem, mas que pelo contrário sirvam aos direitos fundamentais”.1
Importante salientarmos as razões pelas quais, em defesa do princípio da legalidade,
o Parlamento historicamente detém o monopólio da atividade legislativa,12 de maneira a
assegurar o primado da lei como fonte máxima do direito:3
• trata-se da sede institucional dos debates políticos;
• configura-se em uma caixa de ressonância para efeito de informação e mobilização
da opinião pública;
• é o órgão que, em tese, devido a sua composição heterogênea e a seu processo
de funcionamento, torna a lei não uma mera expressão dos sentimentos
dominantes em determinado setor social, mas a vontade resultante da síntese
de posições antagônicas e pluralistas da sociedade.
7.1 Princípios da legalidade e da reserva legal
O princípio da legalidade é de abrangência mais ampla do que o princípio da reserva
legal. Por ele fica certo que qualquer comando jurídico impondo comportamentos forçados
há de provir de uma das espécies normativas devidamente elaboradas conforme as regras
de processo legislativo constitucional. Por outro lado, encontramos o princípio da reserva
legal. Este opera de maneira mais restrita e diversa. Ele não é genérico e abstrato, mas
concreto. Ele incide tão somente sobre os campos materiais especificados pela Constituição.
Se todos os comportamentos humanos estão sujeitos ao princípio da legalidade, somente
alguns estão submetidos ao da reserva da lei. Este é, portanto, de menor abrangência, mas
de maior densidade ou conteúdo, visto exigir o tratamento de matéria exclusivamente pelo
Legislativo, sem participação normativa do Executivo.
Dessa maneira, o princípio da legalidade é mais amplo, constituindo verdadeira regra
de liberdade de conduta individual em um Estado de Direito, direcionada diretamente ao
particular em face do poder público; enquanto o princípio da reserva legal é mais restrito,
sendo regra de definição de competência aos entes estatais.
José Afonso da Silva ensina que a doutrina não raro confunde ou não distingue suficientemente
o princípio da legalidade e o da reserva legal. O primeiro significa a submissão
e o respeito à lei, ou a atuação dentro da esfera estabelecida pelo legislador. O segundo
1 G ARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo. Princípio da legalidade na constituição espanhola. Revista de Direito
Público, n2 86, p. 6.
2 C f. a esse respeito: CORREIA, José M anuel Sérvulo. Legalidade e autonomia contratual nos contratos adm i­
nistrativos. Coimbra: Alm edina, p. 33-55.
3 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras d o jo g o . São Paulo: Paz e Terra Política,
1986. p. 158.