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“los acuerdos pactados en San Andrés parecen víctimas de una doble voluntad que,
como fuerza extraña, se sobreponen a todo lo convenido. En primer término, los
acuerdos fueron avasallados por las interpretaciones unilaterales del gobierno federal.
Aunque éste fue un directo involucrado, como una de las partes en el proceso de
negociación, luego se comportó como una voluntad superior que no se sentía
realmente comprometida con lo acordado. Aceptó participar en la negociación, pero
colocándose por encima de ella. El gobierno se desdobló en dos sujetos diferentes:
uno era el que dialogaba y acordaba en la mesa de negociación, y otro el que, ahora en
su papel de autoridad, definía el verdadero sentido y alcance de lo pactado.” 110
Además hubo “una segunda trinchera de contención: el poder legislativo”. Como
explican Díaz-Polanco y Sánchez, en principio la negociación, por lo menos por parte de los
indígenas, perseguía una nueva relación de los pueblos indígenas con el Estado mexicano en su
conjunto. Este sentido se hizo expreso varias veces durante la negociación en San Andrés. Sin
embargo, quien firmó los Acuerdos fue únicamente el representante del poder ejecutivo: “Las
implicaciones de tal ambigüedad nunca fueron totalmente aclaradas. La idea de que los
acuerdos comprometían legalmente al conjunto del Estado quedó opacada. De esta suerte,
prevaleció el principio de que lo convenido no obligaba a los demás poderes.” 111
Comenta López Bárcenas que en el período que corrió desde el levantamiento del
EZLN hasta que finalmente se publicó el decreto de reforma constitucional, se conocieron por
lo menos diez propuestas de reformas: una del Instituto Nacional Indigenista (INI); una de la
Asamblea Nacional Indígena Plural por la Autonomía (ANIPA); 112 una conocida como de “San
Andrés” aunque nunca se conoció con certeza el origen u autoría de la misma; una de la
Secretaría de Gobernación; una elaborada por mandato de la primera Asamblea del Congreso
Nacional Indígena (CNI) aunque luego se retiró; la elaborada por la COCOPA; una del
Gobierno Federal como contrapropuesta de la elaborada por la COCOPA; una que apareció en
el Semanario Proceso y que se atribuye a la Secretaría de Gobernación; una presentada por el
Partido de Acción Nacional (PAN); una enviada por el presidente Zedillo al Congreso de la
Unión; y otra iniciativa presentada al Congreso el 28 de marzo de 1998. De entre ellas, cuatro
llegaron a convertirse en iniciativas de reformas y se presentaron como tales al Congreso de la
Unión. Lo extraño de todo esto es que en su momento, de entre todas las propuestas, el
presidente Zedillo no envió al Congreso la elaborada por la COCOPA que estaba fundada en los
110 DÍAZ-POLANCO, Héctor y SÁNCHEZ, Consuelo, México Diverso. El debate por la autonomía, op.
cit., 166. Cursivas en el original.
111 DÍAZ-POLANCO, Héctor y SÁNCHEZ, Consuelo, México Diverso. El debate por la autonomía, op.
cit., p. 166
112 La ANIPA es una organización indígena. Hablaremos de ella en el capítulo 7.1.3. de este trabajo